23.3. Реформування виконавчої гілки влади і місцевого самоврядування Виконавча гілка влади

Найважливішим елементом механізму державного управління є система органів виконавчої влади.

Вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України (ст.113).

Сьогодні саме ця система виступає провідною у ході проведення в Україні адміністративної реформи, як комплексу взаємопов’язаних заходів, спрямованих на підвищення державного управління, розвиток місцевого самоврядування та забезпечення прав і свобод людини і громадянина.

За останній період найбільш важливі напрями перебудови системи державного управління вже досить чітко окреслені і глибоко усвідомлені широким колом управлінців усіх ланок, учених, політиків та громадськості.

Чимало в цьому напрямі уже зроблено.

По-перше, сформовано новий Уряд, його формування відбувалося на принципово нових засадах — на представництві більшості політичних сил у парламенті.

По-друге, значно поліпшено механізм роботи Уряду, вироблення його політики: удосконалено регламент роботи Уряду, розмежовано функції між міністерствами як основними розробниками політики та державними комітетами, іншими центральними органами зі спеціальним статусом як суто виконавчими структурами.

По-третє, принципово вдосконалено бюджетний процес та між бюджетні відносини між центром та регіонами: Автономною Республікою Крим, областями, містами Київ і Севастопіль.

По-четверте, робляться відчутні кроки у бік зміцнення гарантій діяльності місцевого самоврядування, прийнято програму його державної підтримки.

По-п’яте, подальшого розвитку набула система консультативних, дорадчих, інших допоміжних органів при Кабінеті Міністрів України, з допомогою яких зростає участь та активність громадськості у розроблені та реалізації державної політики у галузі соціально-культурного життя країни.

Проте, всі ці та інші заходи ще не набули такої ваги і значимості, які б дали змогу досягнути у найближчий час якісного перелому у функціонуванні системи державного управління та більш повному задоволенні потреб громадян України.

Настав час провести своєрідний доктринальний моніторинг наших здобутків адміністративної реформи з метою виявлення об’єктивних і суб’єктивних причин, які негативно впливають на діяльність всієї системи органів виконавчої влади.

Суттєвою особливістю є положення про те, що Конституція України не передбачає вичерпної регламентації реформування виконавчої гілки влади.

По-перше, це підтверджується тим, що у самій назві розділу VI-го Конституції України «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади» відсутні прямі вказівки на повний перелік складових ланок системи органів виконавчої влади на відміну від розділу VІІІ «Правосуддя», де визначено «систему судів загальної юрисдикції» (ст.125).

По-друге, Конституція України відносить вирішення питань «організації і діяльності органів виконавчої влади» до предмета регулювання «виключно законами України» (п.12. ст 92).

За таких умов поєднання конституційного і законодавчого регулювання системи органів виконавчої влади випливають певні вимоги, що можуть визначати зміст тих чи інших реформаційних заходів.

Аналіз норм чинної Конституції України дозволяє грунтовніше оцінити наслідки впливу окремих конституційних вимог на проведення адміністративної реформи.

Стратегічною метою реформування повинно бути те, щоб Кабінет Міністрів України став справжнім і єдиним «центром» державного управління в країні.

Адже найкращі результати діяльності ієрархічно організованої системи виконавчої влади можуть бути за умови її моноцентричності, а не поліцентричності, тобто, коли усі структурні ланки підлягають владно-розпорядчому впливу з одного, а не з декількох керівних центрів, як це має місце сьогодні.

Розв’язання цієї проблеми об’єктивно ускладнене тим, що згідно Конституції України форма державного правління в Україні є змішаного типу, що зумовлює так званийй «дуалізм» виконавчої влади. Він означає, що повноваження керівного центру виконавчої гілки влади певним чином поділені між Президентом та Урядом України.

Хоча Президент України повністю не індетифікується з виконавчою гілкою влади, але специфіка його правового статусу характеризується значними компетенційними преференціями (перевагами) саме у сфері виконавчої влади і насамперед установчими, контрольними і, особливо, кадровими.

Таким чином, система органів виконавчої влади в Україні практично має два центри, які складаються з двох функціонально поєднаних суб’єктів — Президента України та Кабінету Міністрів України, що не завжди сприяє досягненню поставленої мети, відповідальності за стан справ у державі.

У прийнятому Законі України «Про Кабінет Міністрів України» зроблений особливий акцент на максимально суворій і чіткій визначеності компетенційних прерогатив Кабінету Міністрів України, який повинен набути реальний правовий статус «вищого органу в системі органів виконавчої влади» (ч.1. ст.113).

В зв’язку з цим, певному коригуванню підлягає законодавче визначення основоположних напрямків діяльності Уряду України.

За логікою Конституції України такі напрями діяльності Уряду України мають вироблятися відповідно до «засад внутрішньої і зовнішньої політики», визначення яких покладено на Верховну Раду України (п.5. ст. 85).

Офіційне закріпленя даного курсу має здійснюватись у формі Програми діяльності Кабінету Міністрів України, яка також потребує свого схвалення Верховною Радою України (п.4 ст.114).

Проте, у реальному житті дана вимога і досі не реалізована.

Верховна Рада України за часи її незалежності так і не визначила засад внутрішньої і зовнішньої політики у формі Законів. Жодному іншому суб’єкту влади Конституція України прямо не надає прав розробляти, формувати і визначати державну політику, в тому числі і Президенту України.

Це призводило до того, що програми діяльності урядів розраховувались лише на обмежений час, а не на тривалу перспективу, і з метою одержання урядом від парламенту однорічної гарантії «політичної недоторканості» згідно вимог п.2 ст. 87 Конституції України.

Обґрунтування політичного курсу Уряду України на посланнях Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України не може мати політичного джерела, бо Президент України конституційно не наділений повноваженнями визначати засади державної політики, він лише здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави (п.3 ст.106).

В свою чергу Кабінет Міністрів України конституційно не зобов’язаний спрямовувати власну програму річної діяльності на виконання вимог, що випливають із послань Президента України які навіть не обговорюються Верховною Радою України, а тільки заслуховуються (п.8.ст 85).

Отже, два центри виконавчої влади мають свої програми діяльності, які не завжди співпадають, щоб досягти поставленої мети. Тому об’єктивно виникають протиріччя, колізії, які використовуються для дострокової відправки уряду у відставку.

Щоб цього не відбувалось уряд цілком природно, виходячи із «дуалізму» виконавчої влади, вимушений при виробленні свого стратегічного курсу враховувати вимоги Президента України, що містяться у його щорічних посланнях до Верховної Ради України.

Заслуговує уваги вплив відповідних конституційних положень на запровадження нового підходу до визначення складу центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) шляхом розмежування їх на види (групи): міністерства, державні комітети, центральні органи виконавчої влади із спеціальним статусом.

Конституція України не дає чіткої відповіді стосовно видового складу ЦОВВ. У ній використовується загальне формування — «міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (п.3. ст.114, п.3. ст.117).

Конституція також не визначає чому вище перелічені органи мають саме назву «центральні».

А тому, на наш погляд, слід вважати, що існування назви «центральні органи виконавчої влади» зумовлено тим, що Кабінет Міністрів України згідно п.1 ст.113 Конституції України «є вищим органом у системі органів виконавчої влади», а згідно Закону України «Про місцеві державні адміністрації» в областях і районах діють місцеві органи виконавчої влади.

Отже, Конституцією України і законами встановлено трирівневу модель у системі органів виконавчої влади, що об’єднує 1-ий рівень — вищого органу у системі органів виконавчої влади, 2-ий рівень — центральних органів виконавчої влади і 3-ій рівень — місцевих органів виконавчої влади.

У контексті Конституції України центральні органи виконавчої влади є безпосередньо підвідомчими Уряду України, тобто органами нижчого рівня, які забезпечують втілення у життя урядової політики у відповідних сферах (галузях) управління і несуть відповідальність за стан їх розвитку перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України.

Але не всі види центральних органів виконавчої влади мають однаковий правовий статус.

Так Міністерства — це не є звичайний різновид ЦОВВ. Вони є особливі органи, які суттєво відрізняються від двох інших видів (груп) тим, що лише їх керівники — міністри — є членами Кабінету Міністрів України. Відтак, міністерства виступають своєрідним «продовженням уряду», а тому вони не мали б входити до однієї структурної групи — «центральні органи виконавчої влади» нарівні з державними комітетами і ЦОВВ зі спеціальним статусом.

Отже, потрібен Закон України «Про міністрів і міністерства», який би чітко визначив місце і роль Міністрів у системі центральних органів виконавчої влади.

У цьому законі слід було б закріпити слідуючі положення:

• перше, лише між міністерствами мають бути розприділені виключно всі напрями державної політики уряду;

• друге, тільки міністерства повинні мати право видавати нормативно-правові акти загальнообов’язкового значення;

• третє, міністерства повинні мати у своєму віданні будь-які центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ) або урядові органи державного правління;

• четверте лише посади міністрів можуть бути визнані політичними і відмежовані від адміністративних посад керівників апарату міністерств.

Інша проблема — це існування специфічної групи ЦОВВ зі спеціальним статусом. Концептуальними засадами утворення такого виду центральних органів виконавчої влади є особливий конституційний порядок призначення на посади та звільнення з посад керівників: Антимонопольного комітету України, Фонду державного майна України, Державного комітету телебачення і радіомовлення України (12 ст. 85).

За останній час створення центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом набуло свого поширення, їх кількість сьогодні вже перевищує кількість міністерств, що негативно впливає на функціонування деякої частини органів виконавчої влади на обласному і районних рівнях.

Крім того «спеціальний статус» набуло і міністерство економіки, а також Державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва, Державний комітет ядерного регулювання тощо.

На нашу думку, «спеціальний статус» могли б мати лише дуже обмежене коло органів виконавчої влади, як, наприклад, Служба безпеки України, Державна судова адміністрація України.

Отже, як бачимо система органів виконавчої влади в Україні і багаторівнева і з неоднаковим правовим статусом на одному рівні, що не сприяє її ефективному функціонуванню.

Прийнятий у 2007 році Закон України «Про Кабінет Міністрів України», став суттєвим кроком у становленні продуманої системи органів виконавчої влади, яка буде здатна, без оглядування, розв’язувати найскладніші проблеми суспільного розвитку, гарантувати і захищати права і свободи людини і громадянина.

Для досягнення цієї мети слід вирішити ще одну проблему — проблему розмежування повноважень між органами виконавчої влади третього рівня — обласними, державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування.

Нині вже розробляється нова редакція Законів України «Про місцеве самоврядування» та «Про місцеві державні адміністрації».

Проте, єдиної методологічної позиції не знайдено. Одні автори за те, щоб обласні ради мали свої виконавчі органи взамін виконавчих апаратів і які б були наділені значними владними повноваженнями за рахунок обмеження повноважень обласних держадміністрацій.

Інші автори визнають такі вихідні положення передчасними, бо в умовах трансформації суспільства державна виконавча влада ще не вичерпала своїх функцій і перш за все функцію захисту прав і свобод людини й громадянина.

Удосконалення діяльності системи органів виконавчої влади вимагає і подальшого удосконалення адміністративно-територіального устрою України.

Проблема ця не проста: з одного боку, згадка про зміни адміністративно-територіального устрою викликає у громадян України різке заперечення: з іншого — є ініціатори на різних рівнях влади, які за невідкладний і докорінний злам сьогоднішнього адміністративно-територіального устрою України.

Кабінет Міністрів України підготував і схвалив концепцію вдосконалення адміністративно-територіального устрою і розробив проект Закону України «Про адміністративно-територіальний устрій», який після обговорення на місцях буде внесено на розгляд Верховної Ради України.

Названі документи передбачають приведення системи адміністративно-територіального устрою у відповідність із Конституцією України, визначають порядок вирішення певних питань і не спрямовані на злам існуючого, конституційно-визначеного адміністративно-територіального устроюУкраїни.

Впорядкування адміністративно-територіального устрою має спрямовуватись на створення цілісної системи державного управління, становлення повноцінного місцевого самоврядування.

Реформування системи виконавчої влади має відбуватись на комплексно-науковій, системній основі, що сприятиме входженню нашої держави в Європейську та світову спільноту держав.

Верховна Рада України постановою від 8 грудня 2004 р. включила до порядку денного сьомої сесії Верховної Ради України четвертого скликання питання про прийняття Закону України про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування, попередньо схваливши і направивши до Конституційного Суду України проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України» (реєстровий номер 3207–1).

Згідно проекту ст. 118 Конституції України, яка викладена у новій редакції, виконавчу владу в областях, містах Києві і Севастополі представлятимуть місцеві державні адміністрації.

Голови місцевих державних адміністрацій призначатимуться на посади і звільнятимуться з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, відповідатимуть перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, будуть підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Обласні ради можуть висловлювати недовіру відповідним головам обласних державних адміністрацій.

Якщо недовіра буде висловлена не менше як двома третинами депутатів від складу ради, то Президент України повинен прийняти рішення про відставку такого голови обласної державної адміністрації.

Згідно проекту оновленої ст. 133 Конституції України адміністративно-територіальними одиницями України є: Автономна Республіка Крим, 24 області, міста Київ та Севастополь, райони, громади (сільські, селищні, міські).

Громадою визнається адміністративно-територіальна одиниця, до якої входять жителі одного або декількох населених пунктів та яка має визначені у встановлених законом порядку межі її території.

Згідно проекту ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом і гарантована Законом можливість жителів громад, органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси жителів громад, мають стати районні та обласні ради та їх виконавчі органи (не виконавчі апарати), повноваження яких визначатьимуться законом.

Розмежування повноважень між органами державної влади — обласними державними адміністраціями та органами місцевого самоврядуваннявідбуватиметься на основі Закону.

Змінюватиметься строк з 4 до 5 років, на який жителі громади будуть обирати шляхом таємного голосування голову громади — сільського, селищного, міського голову.

Голови районних та обласних рад обиратимуться відповідними радами і вони будуть очолювати виконавчі органи рад.

Районні державні адміністрації будуть ліквідовані і їх функції прийдуть до виконкомів районних рад.

Висновок: внесення змін до Конституції України у частині розширення і уточнення повноважень і функцій місцевих рад на всіх рівнях є об’єктивною необхідністю і сприятиме зміцненню ролі місцевого самоврядування у вирішенні складних соціально-економічних проблем в інтересах держави і громади України.