Розділ 23. Конституційна реформа в Україні — об’єктивна необхідність

23.1. Загальні засади дальшої необхідності проведення конституційної реформи в Україні

Не буде перебільшенням, коли відмітимо, що увагу дедалі ширших кіл української громадськості привертає ідея і потреба постійного вдосконалення державно-політичного устрою в Україні, а отже, й здійснення конституційної реформи і на її засадах удосконалення чинного законодавства та діяльності органів влади.

Сама ідея реформування Основного Закону України появилась відразу після прийняття нової Конституції України. Вже у 1997 році було зроблено перші спроби внесення змін і доповнень до неї. Такі наміри поширювалися серед представників політичної та наукової еліти України, яка на базі глибокого аналізу розвитку політичного життя доводила потребу встановлення, перш за все, ефективного балансу влади, посилення її відповідальності та дієздатності у проведенні кардинальних перетворень у державі та суспільстві.

Все ширші і ширші кола громадськості почали усвідомлювати, що у Конституції України 1996 р. не було закладено балансу владних повноважень між гілками влади — законодавчої, виконавчої та судової, а конфліктність між законодавчою та виконавчою гілками між собою, а також між ними і Президентом України.

Адже, Кабінет Міністрів України практично не контролюється парламентом, а парламент сповна не відповідає за діяльність Уряду України, що призводить у житті до неефективності у діяльності державного механізму влади.

Отже, внесення суттєвих змін до Конституції України є потребою об’єктивною. На базі цих змін слід налагодити дієвий механізм взаємодії парламенту з урядом та уряду з парламентом з метою їх спільної відповідальності за стан справ у суспільстві та державі.

За останні роки суспільство втягнулось у вир бурхливих дискусій і протистоянь навколо змісту та форми конституційних змін.

У 2000 році відбувся Всеукраїнський референдум за народною ініціативою з цієї проблеми, рішення якого не мали імперативного характеру, вони просто були ігноровані парламентом.

Зростала кількість законопроектів щодо конституційних змін, які надходили від суб’єктів законодавчої ініціативи у Верховну Раду України.

Суть їх полягала у тому, що у одних мова йшла про визначення додаткових підстав для усунення Президента України з поста у порядку імпічменту, а у других — перегляд обсягу депутатської недоторканості та дострокового припинення повноважень народного депутата України, у третіх — про розширення повноважень Верховної Ради України, її комітетів та спрощення законодавчої процедури при прийнятті законів України, про формування двопалатного парламенту та зменшення чисельності депутатського корпусу. Ще в інших законопроектах ставились питання ліквідації інституту президентства, визначення додаткових підстав для розпуску парламенту Президентом України тощо.

З приводу законопроектів було отримано сім висновків Конституційного Суду України, але всі вони так і залишились законопроектами.

Лише у серпні 2002 року на найвищому державному рівні було проголошено курс на перехід до парламентсько-президентської форми правління.

Ідея конституційної реформи повністю співзвучна з визначальними тенденціями розвитку державно-політичного життя Європи, про що свідчать чисельні порівняльно-правові та політологічні дослідження українських і зарубіжних вчених.

Курс на проведення конституційної реформи знаходить все більшу підтримку у політичних сил, отримує позитивну реакцію у суспільстві.

Курс на створення парламентсько-президентської республіки спонтанно започаткований, на наш погляд, значно раніше серпня 2002 року.

Так, модель влади в Україні за Конституцією 1996 року істотно змінилася порівняно з тією, яку започаткував Конституційний договір між Верховною Радою України і Президентом України 1995 року у бік парламентаризації системи державного правління, що видно із порівняння обсягу повноважень парламента і Президента України.

Важливим кроком подальшої парламентизації державного устрою України було створення наприкінці 1996 року Конституційного Суду України. В його особі Верховна Рада України отримала вагомий інструмент для перевірки на конституційність правових актів Президента України та і своїх власних. Рішення Конституційного Суду України стали важливим фактором обмеження одноособового начала у здійсненні Президентом України своїх владних повноважень.

Наступним кроком у цьому напрямі було закінчення у 1999 році терміну дії Перехідних положень Конституції України, які надавали право Президенту України видавати Укази з економічних питань, не врегульованих законами України, а це означало, що відповідні повноваження автоматично перейшли до компетенції тільки Верховної Ради України, як єдиного органу законодавчої влади в Україні (п.1. ст.75).

Слідуючим важливим кроком у сторону зміцнення парламентаризму було сформування у січні — лютому 2000 року парламентської більшості, яка претендувала лише на формування коаліційного уряду з вимогами якої Президент України частково погодився.

Парламентська більшість IV (XV) скликання справила вирішальний вплив на формування коаліційного уряду України, хоча до Конституції не було внесено жодних змін.

Президент України погодився з пропозицією парламентської більшості у питаннях формування Кабінету Міністрів України.

Адже Конституція України не містить всіх деталей процедури формування уряду України, а закон про Кабінет Міністрів України відсутній і досі.

За останній період часу набрали свого системного характеру проведення Днів Уряду у Верховній Раді України, що сприяє посиленню їх взаємодії у вирішенні складних соціально-економічних проблем держави.

Аналізуючи розвиток державотворчих процесів, що відбуваються в Україні після 1996 року, можна прийти до висновку про те, що за цей період відбувалися істотні об’єктивні зміни у системі співвідношення повноважень між законодавчою і виконавчою гілками влади, проте вони явно недостатні, щоб урівноважити у повноваженнях і функціях всі три гілки влади і Президента України.

Готуючи зміни до Конституції України, слід виходити не лише із їх доцільності, яку постійно вимагає життя, а з метою створення демократичної моделі державної влади Європейського взірця.

Перш за все Верховна Рада України у грудні 2004 р. визначилась стосовно того, які ідеї слід закласти у текст конституційних змін і які конституційні закони слід буде прийняти у найближчий час для їх реалізації, щоб утворити модель парламентсько-президентської республіки в Україні.

Життя підтверджує, що та чи інша модель республіканського правління складається і працює як рівнодіюча двох факторів — відповідних конституційних норм і реально існуючої практики державотворення.

Поєднання цих двох елементів дає змогу говорити про ту чи іншу модель, враховуючи реальну динаміку її розвитку.

Визначаючи модель державного правління, слід враховувати всю сукупність факторів, які становлять систему ваг і противаг між гілками влади у державі, інші особливості її реального функціонування.

Вирішуючи цю не просту проблему, слід враховувати не лише відносини у трикутнику — Президент-парламент-уряд, але і вагу, і значення третьої судової гілки влади, а також роль прокуратури України, її місце і специфіку у структурі державної влади. Вони виступають певними обмежувачами повноважень відповідних гілок влади і без них не можна уявити реальний баланс владних сил України.

Актуальним є питання про характер і ступінь впливу Верховної Ради України на формування, діяльність і відповідальність Уряду України.

Конституція 1996 року не дала Верховній Раді України достатніх важелів впливу на формування, діяльність та контроль за діяльністю Уряду України.

Суть реформи і полягала у тому, щоб парламент 31 січня 2006 р. одержав такі повноваження, здійснення яких призведе і до ефективнішої і цілеспрямованішої та відповідальнішої діяльності Уряду України, який активно взаємодіятиме з парламентом, маючи постійно законодавчу й політичну підтримку від нього.

Не варто відкидати конституційну модель постійно діючої у Верховній Раді України парламентської більшості.

Рішення більшості стають офіційним рішенням парламенту лише тоді, коли вони приймаються у відповідності до Регламенту Верховної Ради України. Але не можна допустити, щоб парламентська більшість замінила парламент, Верховну Раду України. Проте, організаційні аспекти утворення, діяльності чи припинення дії більшості повинні врегульовуватись у звичайних законах, передусім у Регламенті Верховної Ради України.

Право парламенту на формування Уряду України має супроводжуватись передачею йому конституційних повноважень від Президента України до Верховної Ради України.

З метою якісного поліпшення законодавчого процесу вимагатиме усунення недоліків, пов’язаних з процедурою застосування Президентом України інституту вето.

Необхідно, щоб ветування законів відбувалося з метою їх якісного поліпшення, удосконалення, а не з політичних мотивів їх торпедування.

Зміцнення позицій Уряду України вимагає підвищення його впливу на формування, діяльність місцевих державних адміністрацій. Це сприяло б підвищенню відповідальності обласних органів виконавчої влади перед Кабінетом Міністрів України.

Вирішення не простих на наш погляд, проблем може відбуватися за такими напрямами:

По-перше, слід уточнити процедурні повноваження Верховної Ради України, щодо призначення на посаду та звільнення з посади Прем’єр-Міністра України, формування Кабінету Міністрів України і запровадження інституту парламентської відповідальності Кабінету Міністрів України перед Верховної Радою України.

По-друге, необхідно законом значно підвищити конституційно-правовий статус Кабінету Міністрів України шляхом створення відповідних механізмів його захисту від невмотивованих державними інтересами рішень, як з боку Президента України, так і з боку Верховної Ради України.

По-третє, дещо переглянути і уточнити конституційно-правовий статус Президента України, закріпивши у законі за ним лише прерогативи глави держави, дистанціювавши його від Кабінету Міністрів України у виконанні управлінських функцій. Проте, необхідно залишити за ним повноваження, які є для нього природними. Це — забезпечення конституційного прядку, національної безпеки і оборони та стабільності в державі, захист прав, свобод людини і громадянина тощо.

По-четверте, вимагає свого удосконалення регламентний порядок формування уряду Верховною Радою України, яка самостійно призначає Прем’єр-Міністра і призначає Міністрів, уряд України.

По-п’яте, у Конституції України слід закріпити гарантії політичної відповідальності Кабінету Міністрів України. Для цього доцільно покласти на Прем’єр-Міністра України обов’язок подавати у Верховну Раду України програму своєї діяльності на схвалення (затвердження) і щорічно звітувати про хід її виконання.

Шосте, інститут вотуму довіри (недовіри) уряду слід використовувати парламентом лише у випадку незадовільного виконання урядом програми своєї діяльності або державного бюджету України.

У випадку, коли уряду висловлена недовіра більшістю депутатів Верховної Ради України, він зобов’язаний негайно піти у відставку.

Сьоме, за Верховною Радою України слід закріпити повноваження про визначення структури центральних органів виконавчої влади за пропозицією Прем’єр-Міністра України.

Здійснюючи реформу політичної системи України, необхідно перш за все звертати увагу на те, як вплине вона на вирішення проблем соціально-економічного розвитку і зростання від яких залежить рівень матеріального і культурного життя українського народу.