19.10. Європейська Хартія місцевого самоврядування та її вплив на формування правової бази місцевого самоврядування в Україні

Європейська Хартія місцевого самоврядування є одним із основних правових документів, який регулює проблему взаємовідносин місцевої і центральної влади для країн Західної Європи.

Розроблення її здійснювалося з 1968 року і лише у червні 1985 року вона була схвалена урядами 23 держав, а відкрита до підписання державами-членами Ради Європи — 15 жовтня 1985 року.

Україна, вступивши до Ради Європи у листопаді 1995 року, взяла на себе зобов’язання визнати Європейську Хартію та імплементувати у своє законодавство основні її міжнародні-правові стандарти з питань розвитку системи місцевого самоврядування на своїй території.

Європейська Хартія складається з преамбули і 18 статтей, поділених на три частини.

Перша частина документа є основною (статутною), а дві інші носять процесуальний (технологічний) характер.

У Преамбулі (вступі) зафіксовані концептуальні положення, які обґрунтовують мотиви її прийняття державами-членами Ради Європи. Основоположне значення має ст. 2 Європейської Хартії, яка проголошує, що принцип місцевого самоврядування має бути визнаний у законодавстві або конституції країни.

Поняття місцевого самоврядування визначено у ст. 3 Європейської Хартії: «під місцевим самоврядуванням мається на увазі право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти ними, діючи в рамках закону, під власну відповідальність і в інтересах місцевого населення».

Це право здійснюється радами або зборами, що складаються з членів, обраних шляхом вільного, таємного, рівного прямого і загального голосування. Ради або збори можуть мати підзвітні виконавчі органи.

В ст. 4 Європейської Хартії, по-перше, закріплюється сфера компетенції місцевого самоврядування, чітко проглядається залежність місцевого самоврядування і його повноважень від суверенної державної влади. Адже основні повноваження місцевого самоврядування встановлюються Конституцією або (і) Законом.

По-друге встановлюється самостійність і незалежність органів місцевого самоврядування у межах власної компетенції.

По-третє, закріплюється принцип оптимальної децентралізації і реальної керованості території.

По-четверте, визначається обсяг повноважень органів місцевого самоврядування і підстави їх скасування.

По-п’яте, передбачається реальна можливість передачі державних та інших повноважень на місцевий рівень за допомогою реалізації принципу єдності місцевих і державних інтересів.

В ст. 6 Європейської Хартії реалізовано принцип свободи і самостійності органів місцевого самоврядування у визначенні своєї організаційної структури, яка відповідала б місцевим потребам та міститься вимога щодо створення належних умов роботи і посадового кваліфікаційного зростання службовців.

Міжнародні стандарти щодо умов здійснення виборними особами органів місцевого самоврядування своїх функцій закріплені у ст. 7 Європейської Хартії, відповідно до якої «статус місцевих виборних осіб має забезпечувати вільне здійснення їхніх повноважень».

Питання здійснення адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування закріплені у ст. 8 Європейської Хартії.

Такий контроль може здійснюватись тільки:

• у формах і випадках, передбачених конституцією або (і) законом;

• для забезпечення дотримання законності та конституційності;

• таким чином, щоб ступінь втручання контролюючого органу відповідав би значимості інтересів, які це втручання має захистити.

Найбільш детально виписана ст. 9 Європейської Хартії, яка регламентує джерела фінансування місцевого самоврядування, які формують його фінансово-економічну базу, на основі якої самостійно реалізуються локальні інтереси громадян.

Завершує основну частину ст. 11 Європейської Хартії в якій регламентується охорона прав місцевого самоврядування за допомогою встановлення судового порядку їх захисту.

Як бачимо, основна частина Європейської Хартії регламентує найважливіші компетенційні та функціональні аспекти діяльності органів місцевого самоврядування, закріплюючи відповідні рамкові норми міжнародного характеру, які мають визначальне значення для становлення і функціонування місцевого самоврядування в Україні.

Процесуальний механізм сприйняття норм Європейської Хартії закладений у ст. 12. Він полягає у тому, що, по-перше, документ набирає чинності для держави тільки при умові виконання нею-учасницею Європейської Хартії 20 із 30 пунктів першої частини документа.

Тут же зазначаються 14 найважливіших пунктів, 10 із яких мають бути вибрані державою для обов’язкового і неухильного дотримання.

По-друге, важливим елементом процесуального механізму є положення про те, що конкретна країна, яка приєднується до Європейської Хартії, може «зазначити ті категорії органів місцевого і регіонального самоврядування, якими обмежується застосування цієї Європейської Хартії, які категорії вона має намір виключити зі сфери її застосування» (13-7).

Крім того, ст. 16 дозволяє країні «зазначити територію або території, до яких буде застосовуватися Європейська Хартія» (16-7).

Встановлена процедура поширення застосування Європейської Хартії до інших територій країни, які були виключені з дії Європейської Хартії при приєднанні до неї.

Отже, Європейська Хартія є закритим міжнародно-правовим документом, до якого можуть приєднатися тільки держави-члени Ради Європи шляхом її ратифікації, прийняття або схвалення з наступною передачею на збереження відповідного документа Генеральному Секретареві Ради Європи.

В ст. 17 виписаний порядок її денонсації, тобто спосіб припинення її дії. Країна-учасниця не може денонсувати Європейську Хартію до закінчення 5-ти річного терміну з дня набрання її чинності для цієї країни. Це положення сприяє стабільності членства у міжнародному багатосторонньому договорі.

Чинне законодавство України про місцеве самоврядування у переважній більшості сприйняло основні принципи (положення) Європейської Хартії про місцеве самоврядування 1985 року.

Реалізуючи взяті міжнародно-правові зобов’язання щодо розвитку місцевого самоврядування, Україна прийняла Конституцію, ряд законодавчих актів національного характеру, які регламентують правовий статус як самого інституту місцевого самоврядування, так і його органів.