19. 5. Порядок формування та організації роботи органів і посадових осіб місцевого самоврядування в Україні

Органи місцевого самоврядування — сільські, селищні, міські ради формуються із числа депутатів, які обираються виборцями — жителями села, селища, міста на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки.

На таких засадах обираються і посадові особи — сільський, селищний, міський голова. Голова районної, обласної ради обирається відповідною радою із числа її депутатів і очолює виконавчий апарат ради. Свої повноваження вони здійснюют на постійній основі.

Характерні риси повноцінності місцевого самоврядування — його правова, організаційна, матеріально-фінансова самостійність. Органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділені законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.

У рамках цих повноважень органи місцевого самоврядування мають повну свободу дій при вирішенні будь-якого питання, віднесеного до їх відання.

Діючи в межах закону, органи місцевого самоврядування не підпорядковуються іншим органам, а будь-який контроль за їх діями можливий лише для забезпечення законності у прийнятті ними рішень.

Повноваження сільських, селищних та міських рад за своїм характером поділяють на три групи:

• організація роботи у раді;

• формування органів влади та організація контролю за їх діяльністю;

• безпосереднє вирішення питань, віднесених до відання місцевого самоврядування.

Крім названих груп питань, ради мають право вирішувати комплекс питань місцевого самоврядування, перелік який передбачений ст. 26, а повноваження виконавчих органів, сільських, селищних, міських рад, передбачені ст. ст. 27 — 41 Закону «Про місцеве самоврядування».

Рада складається з депутатів, загальна кількість яких визначається нею відповідно до закону про вибори, а її статус — відповідно до Закону України «Про статус депутатів місцевих рад народних депутатів» від 4 лютого 1994 р. зі змінами і доповненнями 1998 р. Строк повноважень рад — чотири роки.

Основна форма діяльності Ради — сесія.

Вона складається з пленарних засідань ради, а також засідань її постійних комісій, якими ці пленарні засідання супроводжуються.

Рада вважається правомочною за умови обрання до неї не менш як двох третин депутатів від загального складу ради (п. 4 ст. 45).

Якщо до ради обрано менше двох третин її складу, то до обрання необхідної кількості депутатів продовжує здійснювати своє повноваження рада попереднього скликання (п. 5 ст. 45).

У разі дострокового припинення повноважень деяких депутатів, внаслідок чого до складу ради входять менше двох третин депутатів, до обрання необхідної кількості депутатів така рада вважається правомочною за наявності більше половини депутатів від загального складу ради (п. 6 ст. 45).

Сесію Ради скликають за необхідності, але не менше ніж один раз у квартал. Рада є правомочною, якщо у пленарному засіданні беруть участь більше половини депутатів від загального її складу.

Сесія сільської, селищної, міської ради скликається, відповідно, сільським, селищним, міським головами.

Сесія районної, районної у місті, обласної ради скликається головою відповідної ради.

У разі немотивованої відмови скликати сесію ради вказаними посадовими особами її можуть скликати: секретар сільської, селищної, міської ради, а районної, районної у місті, обласної ради — заступник голови відповідної ради.

Сесія ради повинна бути скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, а також за пропозицією виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради.

Сесія районної, обласної ради повинна бути скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів або голови обласної, районної державної адміністрації.

Якщо відповідальні посадові особи у двотижневий строк не скликають сесію Ради на вимогу перелічених вище суб’єктів, вона може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією ради.

Закон про місцеве самоврядування передбачає й інші варіанти щодо скликання і проведення сесій рад (ст. 46).

Рішення про скликання сесії ради доводиться до відома депутатів не пізніше як за десять днів до сесії, а у виняткових випадках — не пізніше як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення і питань, які передбачається внести на розгляд ради (п. 9 ст. 46).

В умовах багатопартійності кожна із партій бореться за депутатський мандат у радах різних рівнів. Ось чому, сесії рад часто стають аренами суперництва та боротьби різних політичних сил, а питання про скликання та проведення сесій Рад, прийняття на них рішень набувають певної політичної забарвленості і ваги.

Важливими органами рад усіх рівнів є утворювані ними постійні і тимчасові контрольні комісії.

Постійні комісії обираються з числа депутатів ради.

Їх завдання — попереднє детальне вивчення, узагальнення того чи іншого питання, яке вноситься на розгляд ради, формування певних пропозицій, подання конкретних висновків тощо, а також здійснення контролю за виконанням рішень ради та її виконавчого комітету.

Постійні комісії обирає рада на строк її повноважень у складі голови і членів комісії.

Заступник голови комісії та секретар постійної комісії обирається з членів комісії на її засіданні. До складу постійних комісій не можуть бути обрані сільський, селищний, міський голова, секретар сільської, селищної, міської ради, голова районної у місті (у разі її створення), районної, обласної ради, їх заступники (п. 3 ст. 47 Закону).

Постійні комісії мають широке поле для діяльності. Вони, за дорученням ради або за власною ініціативою, попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного та культурного розвитку регіону, району, міста, села, селища, місцевих бюджетів, інші важливі питання, які виносяться на розгляд ради.

Постійні комісії самі готують висновки і пропозиції з важливих питань, які розглядає рада, розробляють свої проекти рішень тощо.

За дорученням ради або за власною ініціативою вони вивчають діяльність підзвітних і підконтрольних раді та її виконавчому органу підприємств, установ та організацій, готують для ради певні узагальнення та пропозиції.

Правовими актами постійних комісій є їх рішення, в яких викладені висновки чи рекомендації раді, виконкому, керівникам установ та організацій.

Рішення постійних комісій мають рекомендаційний характер, але підлягають обов’язковому розгляду радою, виконавчим комітетом, керівниками інших підзвітних раді та її виконавчому комітету підприємств, установ, організацій.

Детальний перелік функцій та повноважень постійних комісій, порядок організації їх роботи визначають Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», регламенти відповідних рад і положення про постійні комісії, затверджені конкретними радами.

Чинне законодавство передбачає можливість створення радами тимчасових контрольних комісій. Вони є органами ради, їх склад обирають із числа депутатів ради, а мета діяльності полягає у здійсненні контролю з конкретного, визначеного радою питання, що належить до її повноваження.

Засідання їх проводяться, як правило, закриті. Депутати, які входять до їх складу та залучені спеціалісти, експерти, інші особи не повинні розголошувати інформацію, яка стала їм відома, у зв’язку з роботою тимчасової контрольної комісії (ст. 48 Закону).

Отже, постійні комісії — це насамперед органи місцевої ради, покликані своєю діяльністю максимально сприяти безпосередній цілеспрямованій роботі ради.

На відміну від постійних комісій, виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад, районної у місті ради є самостійними органами місцевого самоврядування, хоча і підзвітні й підконтрольні раді.

Виконавчий комітет утворює рада на строк її повноважень.

Його кількісний склад також визначає рада.

Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджує рада за пропозицією сільського, селищного, міського голови, а районної у місті ради — за пропозицією голови районної ради. В Законі «Про місцеве самоврядування» окремо виписані повноваження сільського, селищного, міського голови. Вони починаються з моменту оголошення відповідною виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання і закінчуються в момент вступу на цю посаду іншої обраної відповідно до закону особи, крім випадків дострокового припинення його повноважень.

Сільський, селищний, міський голова наділений певними владними повноваженнями, як наприклад:

• забезпечує здійснення додержання Конституції та Законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади;

• організує в межах, визначену Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету;

• підписує рішення ради та її виконавчого комітету;

• здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету;

• скликає сесії ради вносить пропозиції та формує порядок денний сесії ради і головує на пленарних засіданнях ради;

• призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад;

• видає розпорядження у межах своїх повноважень тощо (пп. 1-20 ст. 42 Закону).

Сільський, селищний, міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень.

Він підзвітний, підконтрольний і відповідальний перед територіальною громадою, відповідальний — перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади — також підконтрольний відповідним органам виконавчої влади.

Сільський, селищний, міський голова не рідше одного разу на рік звітує про свою роботу перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадянами.

На вимогу не менше половини депутатів відповідної ради сільський, селищний, міський голова зобов’язаний прозвітувати перед радою про роботу виконавчих органів ради у будь-який визначений ними термін.

Секретар сільської, селищної, міської ради обирається за пропозицією сільського, селищного, міського голови відповідною радою з числа її депутатів на строк повноважень ради та працює у раді на постійній основі.

Секретар ради не може суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, у тому числі і на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої роботи в позаурочний час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом.

Секретар сільської, селищної, міської ради законом «Про місцеве самоврядування в Україні» наділений певними владними повноваженнями, як наприклад:

• скликає сесію ради у випадках, передбачених ч. 6 ст. 46 Закону, повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради;

• веде засідання ради та підписує її рішення у випадках, передбачених Законом;

• організує підготовку сесії ради, питань, що вносяться на розгляд ради тощо (п. 3 ст. 50 Закону).

Секретар сільської, селищної, міської ради може за рішенням ради одночасно здійснювати повноваження секретаря виконавчого комітету відповідної ради.

Повноваження секретаря можуть бути достроково припинені за рішенням відповідної ради.

Виконавчий комітет утворюють зі складу сільського, селищного, міського голови (виконком районної у місті ради — голови районної ради), заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконкому та керівників відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради та осіб.

До складу виконавчого комітету сільської (селищної, міської) ради, районної у місті ради не можуть входити депутати відповідної ради, крім секретаря ради (п. 9 ст. 52 Закону). Очолює виконавчий комітет відповідно сільський, селищний, міський голова, районної у місті ради — голова відповідної ради.

Виконавчий комітет ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені законом до відання виконавчих органів ради, як наприклад: попередньо розглядає проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради; координує діяльність відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників тощо (п.2 ст. 52 Закону).

Основна форма роботи виконавчого комітету — його засідання. Їх скликають сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті ради, а у разі його відсутності чи неможливості здійснення ним цієї функції — заступники сільського, селищного та міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (районної у міській раді — заступник голови ради).

Засідання виконавчого комітету скликається у міру необхідності, але не рідше одного разу на місяць. Воно є правомочним, якщо у ньому беруть участь більше половини від загального складу виконкому.

Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписується сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

У разі незгоди сільського, селищного міського голови з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування визнаються незаконними у судовому порядку.

Сільська, селищна, міська, районна у місті ради у межах затверджених нею структури і штатів мають право створювати відділи, управління та інші виконавчі органи. Вони у своїй роботі підзвітні і підконтрольні радам, які їх утворили, і підпорядковані їх виконавчому комітету та сільському, селищному, міському голові й голові районної у місті ради.

За компетенцією і функціональною спрямованістю відділи та управління поділяються на функціональні: плановий, фінансовий тощо і галузеві: житлово-комунального господарства, культури, охорони здоров’я, освіти тощо.

За ступенем залежності від виконкому — на допоміжні: загальний, юридичний тощо та організаційно і юридично самостійні — житлового господарства, будівництва тощо.

Правовий статус відділів та управлінь визначено у положенні про відділи, управління, інші виконавчі органи ради, яке затверджує рада.

Специфічні особливості має структура районних, обласних і районних у місті рад.

Голова районної, обласної, районної у місті ради обирається відповідною радою з числа її депутатів у межах строку повноважень ради таємним голосуванням. Він виконує свої обов’язки до обрання голови ради нового скликання, крім випадків дострокового припинення повноважень голови ради відповідно до закону.

Голова ради працює у раді на постійній основі. Він не може мати інший представницький мандат, суміщати службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах, крім викладацької, наукової та творчої у поза робочий час, займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток.

Голова ради є підзвітним раді і може бути звільнений з посади радою, якщо за його звільнення проголосувало не менше як дві третини депутатів від загального складу ради шляхом таємного голосування.

Питання про звільнення може бути внесено на розгляд ради на вимогу не менше третини депутатів від загального складу ради (ст. 55 закону).

Голова районної у місті ради за посадою одночасно очолює її виконавчий комітет. Заступник голови районної, обласної, районної у місті ради обирається радою у межах строку її повноважень з числа депутатів цієї ради шляхом таємного голосування і здійснює свої повноваження до обрання заступника голови ради нового скликання, крім випадків дострокового припинення його повноважень (ст. 56 Закону).

Голови районної, обласної рад організовують їх роботу, є розпорядниками коштів, передбачених у бюджеті на її утримання, підписують рішення рад, протоколи їх сесій, представляють раду у відносинах з іншими органами та організаціями. Вони ж очолюють виконавчий апарат ради, організовують роботу президії (колегії) ради, здійснюють інші функції, передбачені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (п.6 ст. 55 Закону)

Президія (колегія) районної, обласної ради є дорадчим органом цієї ради, вона попередньо готує узгоджені пропозиції та висновки з питань, віднесених до її компетенції.

До складу президії (колегії) входять: голова ради, заступник голови ради, голови постійних комісій ради, уповноважені представники депутатських груп і фракцій.

З питань, що обговорюються, президія приймає рішення, які мають дорадчий характер, і це характеризує її як допоміжний колективний орган ради.

Для забезпечення своєї організаційно-правової, інформаційно-політичної, матеріально-технічної та іншої діяльності районні, обласні і районні у місті ради утворюють виконавчий апарат. Його структуру, чисельність і витрати на утримання встановлює рада за поданням голови. Він своєю діяльністю сприяє роботі депутатів, постійних і тимчасових комісій, взаємодії ради з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування.

Виконавчий апарат ради за посадою очолює голова відповідної ради. Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізніший строк введення цих рішень у дію.

Організація роботи рад, їх органів та посадових осіб потребує вивчення та узагальнення з метою її подальшого удосконалення. Від діяльності рад різних рівнів, їх органів і посадових осіб великою мірою залежить стан соціально-економічного і культурного розвитку регіонів, країни в цілому. Адже ради найбільш наближені, «приземлені» до переважної більшості громадян держави. Вони повинні всебічно знати їх проблеми і намагатися максимально сприяти їх вирішенню, посилити свою відповідальність перед виборцями, створювати умови для поліпшення їх матеріального становища та духовного розвитку.

Органи місцевого самоврядування з метою більш ефективного здійснення своїх повноважень, захисту прав та інтересів територіальних громад можуть об’єднуватися в асоціації, інші форми добровільних об’єднань, які підлягають реєстрації в органах Міністерства юстиції України Асоціаціям та іншим добровільним об’єднанням органів місцевого самоврядування не можуть бути передані повноваження органів місцевого самоврядування.

Органи місцевого самоврядування та їх асоціації можуть входити і до відповідних міжнародних асоціацій, інших добровільних об’єднань органів місцевого самоврядування (п.1,2,3 ст. 15 Закону).