Розділ 17. Територіальний устрій україни

17.1. Територіальний устрій України, його характерні особливості

Територія — одна з основних ознак держави. Вона визначає простір, на який поширюється суверенітет, влада держави.

Територія — це не тільки сухопутна її частина, а й водна та повітряний простір над ними.

Територіальний устрій України — це внутрішній поділ її території на певні територіальні частини, це співвідношення території держави в цілому з її складовими частинами.

Кожна держава розміщена на певній території і є передусім політико-територіальною організацією публічної влади. Тому територія держави -невід’ємна ознака державності та водночас просторова межа здійснення державної влади. Кожна держава у законодавчому порядку закріплює належну їй територію, окреслюючи її державними кордонами. Територія держави має відповідну адміністративну будову, тобто внутрішню структуру, за характером якої всі держави поділяються на унітарні, федеративні чи конфедеративні.

Відповідно до Конституції Україна є унітарною державою (ст. 2) .

Це означає, що територія України в межах існуючих кордонів є цілісною і недоторканною, що складові цієї території перебувають у нерозривному взаємозв’язку, відзначаються внутрішньою єдністю і не мають ознак державності, як це властиво складовим, скажімо, федеративної держави.

Унітарній державі, якщо вона заснована на демократичних засадах, теж властиве поєднання централізації з децентралізацією, класичними формами якої є децентралізація виконавчої (урядової) влади за вертикаллю зверху вниз, а також розвиток місцевого самоврядування, іноді й територіальної автономії. Тому територія унітарної держави завжди має свою внутрішню організацію, або так званий адміністративно-територіальний устрій, суть якого зводиться до поділу єдиної території держави на складові. Отже, «територіальний устрій України» — категорія ширша, а «адміністративно-територіальний устрій» — його невід’ємна складова.

Територіальний устрій України, відповідно до Конституції (ст. 132), грунтується на засадах цілісності та єдності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів із врахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних та культурних традицій.

Щодо адміністративно-територіального устрою України, то це — зумовлена соціальними, економічними, соціально-етнічними, історичними, географічними, політичними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація держави з поділом її на складові -адміністративно-територіальні одиниці.

Адміністративно-територіальна одиниця — це частина єдиної території України, що є просторовою основою для організації та діяльності місцевих органів державної влади й органів місцевого самоврядування.

Правовий статус адміністративно-територіальної одиниці має визначатися такими характерними рисами:

• принципом визначення її кордонів з урахуванням історичного розвитку економічних зв’язків, національного фактора тощо;

• структурою і повноваженням органів державної влади, органів місцевого самоврядування;

• принципом формування органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, тобто застосування виборності чи призначуваності посадових осіб усіх рівнів;

• наявності властивості, що слугуватиме матеріально-фінансовою основою для розвитку адміністративно-територіальної одиниці;

• структурою формування місцевого бюджету, тобто співвідношення у ньому державних і місцевих коштів.

Відповідно до Конституції України (ст. 133) адміністративно-територіальний устрій України становить цілісну систему адміністративно-територіальних одиниць, яка складається з Автономної Республіки Крим, областей, районів, міст, районів у містах, селищ і сіл.

За своїми географічними ознаками згадані адміністративно-територіальні одиниці неоднорідні. Вони поділяються на три структурні рівні (ланки). Вища ланка — Автономна Республіка Крим, області і міста республіканського підпорядкування: м. Київ і м. Севастополь; Середня ланка — район, місто обласного підпорядкування; низова ланка — місто районного підпорядкування, селище (селище міського типу), село.

Неоднорідні адміністративно-територіальні одиниці формуються з огляду на значення і місце, яке вони займають у системі адміністративно-територіального устрою України.

Населені пункти поділяють на сільські та міські. До сільських належать села та селища. До міських — міста та селища міського типу.

За своїм значенням у системі адміністративно-територіального устрою України її міста поділяють на міста загальнодержавного значення. Це два міста — м. Київ та м. Севастополь, що мають спеціальний статус, який визначається законами України (ч.3 ст. 133).

Прийнятий і діє Закон України «Про столицю України — місто-герой Київ», а Закон про місто Севастополь поки що не прийнятий.

Міста обласного, республіканського (Автономна Республіка Крим) значення, міста районного значення. У них знаходяться об’єкти промислового виробництва, науки, культури, освіти тощо, без яких неможливе їх функціонування і розвиток. У великих містах адміністративно-територіальні одиниці визначають також відповідні частини цих міст — райони у містах.

Важливі ланки адміністративно-територіального устрою України.

• Автономна Республіка Крим — складова України, її регіон, якому відповідно до Конституції України надано право на територіальну автономію.

• Область — верхній рівень адміністративно-територіального устрою України. Це великий регіон, для якого характерні певна цілісність та самодостатність економічного й соціального розвитку, а також місцеві особливості і традиції. Відповідно до Конституції України (ст. 133) до складу України входять: Вінницька, Волинська, Донецька, Дніпропетровська, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька та Чернігівська області.

Область поділяється на райони, міста обласного значення та інші адміністративно-територіальні одиниці.

• Сільський район — це середній рівень адміністративно-територіального устрою України — частина території області, невеликий регіон з агропромисловим спрямуванням економіки, транспортною, інформаційною та іншими соціальними інфраструктурами, спрямованими на забезпечення зв’язку між сільськими та міськими населеними пунктами, що входять до його складу як самостійні адміністративно-територіальні одиниці. Найбільшим сільським районом є Голопристанський Херсонської області — 3435 кв. км, а найменшим — Воловецький Закарпатської області — 544 кв. км.

Найбільш населеним районом є Харківський — близько 225 тис. чоловік, а найменш населеним є Верхньорогачицький Херсонської області — близько 15 тис. чоловік.

• Місто — це населений пункт, на території якого розташовані промислові підприємства, будови, залізничний вузол тощо, який має комунальну і соціальну інфраструктуру і переважна частина населення якого зайнята у промисловому виробництві і соціально-культурній сфері.

Міста поділяються на такі види: міста районного значення; міста республіканського значення (АР Крим); міста обласного значення; міста, що мають спеціальний статус — Київ і Севастополь; райони в містах, міські округи.

Спеціальною ознакою міст є те, що вони виступають територіальною основою для формування представницьких органів місцевого самоврядування і мають кількість населення, яке проживає у них (ст. 10-11 Закону про адміністративно-територіальний устрій України).

До категорії міст районного значення відносяться міста на території яких розташовані промислові підприємства, є комунальне господарство, житловий фонд, соц-культурні заклади і проживає понад 10 тисяч жителів.

До категорії міст республіканського (АР Крим) значення відносяться міста з певною промислово-комунальною та соціально-культурною інфраструктурою та проживає у них понад 50 тис. жителів.

Такі вимоги ставляться і до міст обласного значення. До категорії міст, що мають спеціальний статус відносяться міста Київ і Севастополь, чисельність населення яких перевищує один мільйон жителів.

• Адміністративно-територіальними одиницями, що поєднують риси населених пунктів та регіонів, є так звані «міськради», міські округи, які виникають у результаті адміністративного підпорядкування містові (як правило, обласного, республіканського (Автономна Республіка Крим) чи загальнодержавного значення) інших міст, селищ, сільських округів зі збереженням за ними статусу самостійних адміністративно-територіальних одиниць. Особливостями статусу міського округу є те, що міська рада округу одночасно є представницьким органом місцевого самоврядування територіальної громади центру міського округу.

До базового рівня місцевого самоврядування відносяться також райони у містах, які утворюються у містах з кількістю населення не менш як 300 тисяч жителів (ст. 15 Закону про адміністративно-територіальний устрій).

• Селища — сільські населені пункти, що сформувалися при промисловому чи іншому підприємстві, організації або установі.

Селища міського типу — міські населені пункти, розташовані при промислових підприємствах, будовах, залізничних вузлах, гідротехнічних спорудах, підприємствах з виробництва та переробки сільськогосподарської продукції, та інші населені пункти, які мають комунальну та соціальну інфраструктури, з кількістю населення понад 2000 чоловік, не менше 2/3 якого зайняті у промисловості та соціально-культурній сфері.

• Село — це сільські населені пункти зі стійким складом жителів, зайнятих переважно сільськогосподарським виробництвом.

• Сільський округ (сільрада) ~ адміністративно-територіальне утворення з кількох населених пунктів, розташованих один біля одного, діє під юрисдикцією однієї громади та органів місцевого самоврядування. Україна на момент проголошення незалежності мала сформований територіальний устрій, який залишився без істотних змін і після прийняття Конституції України.

Нині у складі України: Автономна Республіка Крим, 24 області, два міста загальнодержавного значення (Київ та Севастополь), 165 міст обласного і 279 -районного значення, 886 селищ міського типу і 490 сільських районів, а також 28580 сільських населених пунктів, об’єднаних у 10790 сільських округів (сільрад), як самостійних адміністративно-територіальних одиниць.

Відповідно до Конституції України (п. 13 ст. 92) територіальний устрій України, а отже, і порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою має визначати тільки закон України. Самою ж Конституцією України визначені лише основні засади та система її адміністративно-територіального устрою (ст. 132, 133), а також право Верховної Ради України утворювати та ліквідовувати райони, встановлювати та змінювати межі районів і міст, відносити населені пункти до категорії міст, а також вирішувати питання про найменування та перейменування населених пунктів і районів (п. 29 ст. 85).

Звичайно, відповідні повноваження щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою мають й інші органи державної влади, а також органи місцевого самоврядування. Так, до повноважень Кабінету Міністрів України належать: внесення до Верховної Ради України подань про утворення, ліквідацію та найменування районів; надання населеним пунктам статусу гірських; створення національної ради з найменування географічних об’єктів, затвердження положення про неї.

Щодо Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних рад, то їхні повноваження щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою можна поділити на три види.

По-перше, вони мають право вносити до Кабінету Міністрів України пропозиції щодо утворення, ліквідації та найменування новоутворених районів.

По-друге, порушувати перед Верховною Радою України питання про встановлення та зміну меж Автономної Республіки Крим, області; перенесення адміністративних центрів районів, перейменування районів; встановлення та змінення меж районів, міст та міських округів; зарахування населених пунктів до категорії міст районного, обласного та республіканського значення; утворення та ліквідація районів у містах, найменування та перейменування районів у містах та населених пунктів.

По-третє, прийняття рішень щодо: зарахування населених пунктів до категорій селищ міського типу, сіл, селищ, встановлення та зміни їх меж; реєстрації сільських (сільрад) та міських (міськрад) округів; взяття на облік і зняття з нього населених пунктів; ведення Державного реєстру адміністративно-державних одиниць; видачі Державного акта встановлення та зміни меж селища міського типу, селища, села, сільського округу.

Щодо Київської та Севастопольської міських рад, то вони, як і обласні ради, вносять до Верховної Ради України подання щодо встановлення і зміни меж міста, міського округу, утворення районів у місті та їх найменування і перейменування, а також про найменування й перейменування інших населених пунктів, що входять до округів цих міст. Поряд із цим, Київська і Севастопольська міські ради самостійно приймають рішення щодо встановлення і зміни меж районів у місті, також про зарахування населених пунктів, що входять до міського округу, до селищ міського типу, сіл, селищ, зміну їх меж та інші питання.

Повноваження районних, міських рад міст республіканського, обласного значення зводяться переважно до внесення до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних рад пропозицій щодо питань, які вирішують ці ради, або до порушення питання про їх вирішення перед Верховною Радою України, відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою.

Зупинимося детальніше на аналізі статусу міст Києва і Севастополя, які згідно зі ст. 133 Конституції України мають спеціальний статус загальнодержавного значення.

Спеціальний статус міста Києва як столиці України і особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування визначено у Законі України «Про столицю України — місто-герой Київ».

Столичний статус міста покладає на органи місцевого самоврядування та міську державну адміністрацію додаткові обов’язки і гарантує їм надання з боку держави додаткових прав.

Систему адміністративно-територіального устрою міста Києва складають райони у місті.

Проте Закон «Про столицю України — місто-герой Київ» не визначив статус районів у місті, співвідношень і взаємовідносин територіальної громади міста Києва і територіальних громад його районів, що створює певні труднощі у питаннях управління комунальною власністю, яка перебуває на території міста Києва і водночас на території одного з районів міста.

Статус м. Севастополя, в зв’язку з не підписанням Президентом України прийнятого Верховною Радою України закону й досі чітко не визначений.