2. Состав и порядок формирования Европейского совета.
Согласно ст. 15 Договора о ЕС: «2. В состав Европейского совета входят главы государств или правительств государств-членов, а также его Председатель и Председатель Комиссии. В его работе участвует Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности.
3. Европейский совет созывается на заседания его Председателем два раза в полугодие. Когда это обусловлено повесткой дня, члены Европейского совета могут принять решение о том, что каждого из них будет сопровождать министр (любой), а Председателя Комиссии — один из членов Комиссии (любой). Когда это обусловлено ситуацией, Председатель созывает внеочередное заседание Европейского совета».
При этом Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности избирается квалифицированным большинство самим Евросоветом с согласия Председателя Комиссии (п. 1 Ст. 18 Договора о ЕС).
Как показывает практика, "чрезвычайные" или внеочередные заседания Европейского совета собираются довольно часто. Их много больше, чем регулярных, плановых заседаний. В то же время в официальных сообщениях, в частности в СМИ, они именуются просто встречами в верхах - "саммитами" Европейского союза. Возможно, это делает формат подобных встреч более понятным широкой публике, которая в большинстве своем из-за большого количества "советов", существующих на европейском континенте, в результате довольно слабо в них ориентируется.
При этом саммитами называют не только очередные заседания Европейского совета, но и встречи между Президентом России и Председателем Евросовета. Такие саммиты играют ключевую роль в институциональной системе взаимодействия России и Европейского союза и определяют стратегические направления развития отношений. Они проходят дважды в год: традиционно в первом полугодии в России, во втором – согласно практике, установившейся после вступления 1 декабря 2009 года в силу Лиссабонского договора – в Брюсселе (ранее – в стране, председательствовавшей в Совете ЕС). На подобных встречах с российской стороны участвуют Президент России и министры, отвечающие за те или иные сферы сотрудничества с Евросоюзом. Европейский союз представлен Председателями Европейского совета и Еврокомиссии, а также Высоким представителем по иностранным делам и политике безопасности.
Со времени вступления в силу Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (1 декабря 1997 г.) Россия и ЕС провели 32 саммита. Последний из них состоялся в Брюсселе 28 января 2014 г.
3. Организация работы и полномочия Европейского Совета.
Ст. 15 Договора о ЕС: «1. Европейский совет дает Союзу необходимые для его развития побудительные импульсы и определяет его общие политические ориентиры и приоритеты. Европейский совет не осуществляет законодательную функцию.
Энтин: Подобную краткость формулировки, описывающей компетенцию Европейского совета, можно объяснить целым рядом причин. Пожалуй, главное состоит в том, что руководители государств, входящих в состав Евросовета, явно не хотели связывать себя рассмотрением мелких рутинных вопросов. Это не их компетенция. За Евросоветом оставлено решение глобальных проблем, жизненно важных для Союза. Решения, принимаемые Советом в ходе его заседаний, напоминают, скорее, своеобразную дорожную карту, в которой указываются задачи и цели и определяется вектор движения, необходимый для их достижения или решения. Они могут охватывать практически любую сферу деятельности, относящуюся к компетенции ЕС.
Так, посредством решений Евросовета были определены условия и принципиальные устои построения Экономического и валютного союза и, в частности, еврозоны. Евросовет рассмотрел и одобрил Лиссабонскую стратегию, направленную на превращение ЕС в самую конкурентоспособную экономику в мире.
Как правило, именно Евросовет определяет возможность, необходимость и содержание реформ, влекущих за собой пересмотр и ревизию учредительных договоров, включая и Лиссабонский договор о реформе. Поправки в экономическую стратегию, связанные с кризисными явлениями, внесены на саммите, состоявшемся в декабре 2008 года. Там же приняты решения, направленные на реализацию новой экологической программы. Практически на уровне Евросовета решаются все более или менее важные вопросы общей внешней политики и политики безопасности, оборонной политики и акций, предпринимаемых ЕС на международной арене. Таким образом, пункт 1 ст. 15 ДЕС носит, скорее, бланкетный характер, оставляя за самим Евросоветом наполнение его конкретным содержанием.
4. Европейский совет принимает свои решения консенсусом, если иное не предусмотрено Договорами».
Энтин: Квалифицированным большинством избирается Председатель Европейского совета (ст. 15 ДЕС), определяется список формаций Совета ЕС (ст. 236 ДФЕС), утверждается кандидатура Председателя Европейской комиссии (ст. 17 ДЕС). Тем же большинством Евросовет выдвигает Высокого представителя по ОИПБ (ст. 18 ДЕС). Таким же образом выдвигаются Председатель и члены Правления ЕЦБ (ст. 283 ДФЕС). Простым большинством принимается решение об отказе от созыва МПК в целях пересмотра учредительных договоров (ст. 48 ДЕС), решаются процедурные вопросы, утверждается внутренний регламент Евросовета (ст. 235 ДФЕС).
Ст. 235 Договора о функционировании ЕС: «1. В случае голосования каждому члену Европейского Совета может делегироваться право голоса со стороны не более одного из других членов. Когда Европейский Совет принимает свои акты путем голосования, в голосовании не принимают участия его Председатель и Председатель Комиссии.
2. Председатель Европейского парламента может приглашаться для заслушивания Европейским Советом.
3. Европейский Совет постановляет простым большинством по процедурным вопросам, а также при принятии своего внутреннего регламента.
4. Европейскому Совету оказывает содействие Генеральный секретариат Совета».
В том, что касается положения об участии Министров в Европейском совете, мы видим, что это становится по новому договору, скорее, исключением, чем правилом. Объясняется это, очевидно, тем, что в расширившемся Европейском союзе Европейский совет в составе около 60 представителей, если иметь в виду участие 27 министров иностранных дел, а также представителей Комиссии, может увязнуть в дискуссиях и будет не в силах принимать оперативные решения.
Касательно практике делегирования голоса: На практике на заседании Европейского совета в октябре 2003 г. тогдашний президент Франции Ж. Ширак уже представлял и своего германского коллегу канцлера Г. Шредера, которого важные дела задержали в Берлине. То есть можно сказать, что и здесь право лишь подтвердило то, что уже делалось на практике.
Решения Европейского совета по общему правилу принимаются консенсусом. Примечательно, что ДР употребляет именно термин «консенсус», а не «единогласие». Это вносит некоторый весьма важный нюанс в процедуру. Единогласие считается достигнутым, если все выступают за. Консенсус предполагает, что никто не голосует против. Воздерживающиеся не учитываются.
При этом (Глотов) решения принимаются в виде итогового коммюнике и деклараций. Они не носят характер юридически обязательных актов, но содержащиеся в них положения направляют деятельность институтов государств – членов в последующий период (носят политический характер, это директивные указания).
Помимо общего определения предназначения Европейского совета ДР указывает иногда и на отнесение к его компетенции некоторых конкретных вопросов. Так, согласно ст. 48 ДФЕС в случае, если государство — член ЕС выражает серьезные опасения в связи с принятием на основе общей законодательной процедуры акта, относящегося к социальным вопросам, оно может обратиться с запросом в Евросовет. Законодательная процедура приостанавливается, и Евросовет в течение четырех месяцев должен либо вернуть проект для дальнейшего прохождения, либо поручить Комиссии представить новое предложение, что равнозначно отклонению ранее внесенного законопроекта
Ст. 48 ДФЕС интересна не только по своим сущностным параметрам. Она, вопреки указанию ДЕС на запрет осуществления Евросоветом законодательных функций, явно говорит о том, что такой запрет не является абсолютным. Примерно схожие постановления процедурного характера предусмотрены ст. 82 и 83 ДФЕС применительно к организации сотрудничества государств — членов ЕС в уголовно-правовой сфере. Несколько схожие положения относятся также к сфере продвинутого сотрудничества.
Приведенные примеры позволяют сделать вывод о том, что Европейский совет, не будучи официально субъектом законодательного процесса, может активно влиять на процесс принятия законодательных актов. Во всяком случае, если применяется общая законодательная процедура.