3. Бюджетная реформа 1991 года

Обособление российской бюджетной системы в бюджетной системе СССР произошло в 1990 г. с принятием Декларации о государственном суверенитете РСФСР, постановления Первого Съезда народных депутатов РСФСР «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР» и Закона РСФСР от 31 октября 1990 г. «О формировании бюджетов в РСФСР в 1991 г.».

С принятием Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» начался новый этап в реформировании бюджетной системы, ознаменовавший полную бюджетную самостоятельность России. В соответствии с ним бюджетная система РСФСР определялась как основанная на экономических отношениях и юридических нормах совокупность республиканского бюджета РСФСР, республиканских бюджетов республик в составе РСФСР, бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований.

Бюджетно-финансовая политика РСФСР, включающая в себя налоговую политику, проводилась согласованно с республиками в составе РСФСР, национально-государственными и административно-территориальными образованиями, а также с денежно-кредитной, ценовой и валютной политикой

РСФСР. В этот период еще сохранялись взаимоотношения с союзным бюджетом. В частности, для реализации делегированных Союзу ССР полномочий, а также осуществления расходов в интересах РСФСР предусматривалось выделение целевых финансовых средств в размере и форме, утверждаемых Верховным Советом РСФСР.

Структура бюджетной системы включала: республиканский бюджет РСФСР, республиканские бюджеты республик в составе РСФСР, краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, районные бюджеты районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов. Республиканский бюджет РСФСР, республиканские бюджеты республик в составе РСФСР, бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований являлись самостоятельными. Это обеспечивалось наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования и расходования.

В соответствии с постановлением Верховного Совета в РСФСР мог вводиться чрезвычайный бюджет, основанием для чего являлось введение чрезвычайного положения в РСФСР. В случае же увеличения дефицита бюджета до размеров, не покрываемых путем размещения государственных ценных бумаг, допускалось введение режима чрезвычайного расходования средств.

В РСФСР использовались единые экономическая, функциональная (предметная), ведомственная и смешанная бюджетные классификации, обеспечивающие общесоюзную и международную сопоставимость бюджетных данных. Утверждение структуры и состава бюджетной классификации возлагалось на Верховный Совет РСФСР.

Для сбалансированности бюджета соответствующими Советами народных депутатов устанавливались предельные размеры дефицита бюджета. Если в процессе исполнения бюджета происходило превышение предельного уровня дефицита или значительное снижение поступлений, то вводился механизм секвестра расходов. Секвестр заключался в пропорциональном снижении государственных расходов ежемесячно по всем статьям бюджета на 5, 10, 15% и так далее в течение оставшегося времени текущего финансового года. Секвестру не подлежали так называемые защищенные статьи, состав которых определялся Верховным Советом РСФСР, а также Верховными Советами республик в составе РСФСР и местными Советами народных депутатов в рамках их компетенции.

Составление и исполнение бюджетов являлись функциями органов исполнительной власти; рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджетов — функциями Верховного Совета РСФСР, Верховных Советов республик в составе РСФСР, местных Советов народных депутатов.

В РСФСР действовала банковская система кассового исполнения бюджета. Центральный банк РСФСР, его учреждения на местах, а в случае их отсутствия—другие банки по его поручению вели счета и являлись кассирами соответствующих органов исполнительной власти.

Контроль за исполнением бюджета осуществлялся комиссиями депутатов соответствующего Совета народных депутатов, при которых из специалистов создавались контрольные группы, независимые в своей деятельности от финансовых органов исполнительной власти. Финансовые органы обязывались ежемесячно представлять этим комиссиям необходимую информацию по состоянию бюджета и его исполнению.

Первый бюджет Российской Федерации был утвержден Законом РФ от 14 мая 1993 г. № 4966-1 «О республиканском бюджете Российской Федерации на 1993 год». В соответствии с ним расходы республиканского бюджета в 1993 г. были предусмотрены в сумме 18,7 трлн руб., в том числе по бюджету текущих расходов —13,8 трлн руб. и бюджету развития—4,9 трлн руб., а прогнозируемый объем доходов— 10,2 трлн руб. Дефицит республиканского бюджета составлял более 7,2 трлн руб., его частичное покрытие предполагалось осуществить за счет предоставляемых Российской Федерации иностранных кредитов в сумме 1,2 трлн руб.

Доходы республиканского бюджета формировались за счет: налога на добавленную стоимость; акцизов на нефть, питьевой спирт, водку и ликероводочные изделия, легковые автомобили (кроме автомобилей, продаваемых в личное пользование), импортные товары, ввозимые на территорию Российской Федерации; налога на прибыль предприятий и организаций; фонда ценового регулирования при поставках нефти и природного газа; отчислений (сбора) на воспроизводство, охрану и защиту лесов; отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы; доходов от осуществления экспортно-импортных операций; доходов от приватизации объектов федеральной собственности и дивидендов по акциям, находящимся в федеральной собственности.

В 1993 г. поступления от налога на добавленную стоимость должны были составить 3,8 трлн руб., акцизов— 1,1 трлн руб., налога на прибыль предприятий и организаций — 1,1 трлн руб. Доходы от внешнеэкономической деятельности планировались в размере 1,8 трлн руб., а от приватизации объектов федеральной собственности и коммерческого использования объектов государственной собственности предприятиями, учреждениями и организациями — 54 млрд руб.

Ассигнования из республиканского бюджета были направлены на финансирование: народного хозяйства—в сумме 3,4 трлн руб. (в том числе на различные государственные дотации — 1,9 трлн руб.); социально-культурных мероприятий — 1,5 трлн руб. (в том числе на народное образование и профессиональную подготовку кадров—819,7 млрд руб.); фундаментальных научно-технических исследований и государственных научно-технических программ — 684,6 млрд руб.; государственных инвестиционных программ — 3 трлн руб. На оборону предполагалось израсходовать 3,1 трлн руб., а на содержание правоохранительных органов — 928,2 млрд руб. Содержание органов государственной власти и управления, судов, органов прокуратуры, представительств Российской Федерации за границей должно было обойтись республиканскому бюджету в 292,2 млрд руб.

В составе расходов республиканского бюджета предусматривалось образование Резервного фонда Президента РФ по социальной защите малообеспеченных слоев населения в размере 15 млрд руб., Фонда Верховного Совета РФ по социальной поддержке населения —15 млрд руб. и Резервного фонда Правительства РФ на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций — 85 млрд руб. Для обеспечения финансирования завоза продовольствия и товаров народного потребления в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, адресной поддержки малообеспеченных слоев населения в виде компенсационных выплат за приобретенные товары и оказанные услуги был создан Фонд социальной поддержки северян в размере 204 млрд руб.

Очередной этап в развитии бюджетной системы Российской Федерации следует связывать с принятием Федерального закона от 15 августа 1996 г. JV⁸ 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации».

***

Исторический экскурс позволяет сделать вывод о том, что за названные периоды Россией проделан путь от двухуровневой бюджетной системы унитарного государства до трехуровневой бюджетной системы, основывающейся на федеративном устройстве.

В ходе исторического развития значительно различались состав доходов, а также значимость тех или иных источников доходов для бюджета. В значительной степени это определялось существовавшим в тот или иной период экономическим укладом. В Российской Империи наибольшие доходы в бюджет поступали от правительственных регалий, казенного имущества и капиталов, а также косвенных налогов. В СССР основными источниками дохода для государственного бюджета являлись отчисления от общественного хозяйства и привлеченные средства населения, которые поступали через систему налогообложения и размещение займов. В Российской Федерации фактически образующими доходную часть бюджета становятся налоговые доходы.

Различались и приоритеты в расходовании бюджетных средств. В дореволюционной России наибольшая доля расходов приходилась на казенные операции и управление. Основными статьями расходов советского бюджета были расходы на народное хозяйство и социально-культурные мероприятия. Примерно такая же структура расходов сохранялась и в первых бюджетах Российской Федерации. Однако во все времена значительная доля бюджетных средств расходовалась на платежи по займам и на оборону.

На протяжении двух обозначенных исторических периодов в России действовала казначейская система исполнения бюджета. Контроль за исполнением бюджетов осуществлялся различными государственными органами: Счетным приказом, Ревизион-коллегией, Государственным контролем, контрольно-ревизионными, финансовыми органами, контрольными группами при комиссиях Советов народных депутатов.

Лекция 2

Бюджетная система Российской

Федерации

1. Бюджетное устройство Российской Федерации

Бюджетное устройство определяет организацию бюджетной системы, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, их состав и структуру, процедурные вопросы формирования и использования бюджетных средств. Составляющей частью бюджетного устройства является бюджетная система¹.

Бюджетная система — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами бюджетного права совокупность бюджетов. Она является важнейшей составной частью финансовой системы государства.

Современная структура бюджетной системы отражает государственное устройство Российской Федерации. В ее основе лежит бюджетный федерализм, предполагающий разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в бюджетной сфере. Бюджетная система России включает три уровня. Первый уровень бюджетной системы состоит из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Второй уровень бюджетной системы представлен бюджетами субъектов Федерации и бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов, а третий - местными бюджетами (см. Приложение). Эти уровни бюджетной системы соответственно состоят из 21 республиканского бюджета республик в составе Российской Федерации, 55 краевых и областных бюджетов, бюджетов городов Москвы и Санкт-Петербурга, 1 областного бюджета автономной области, 10 окружных бюджетов автономных округов и около 29 тыс. местных (районных, городских, поселковых и сельских) бюджетов.

С материальной точки зрения бюджет можно рассматривать как фонд денежных средств, находящихся в распоряжении государства или муниципального образования. В этом случае необходимо установить соотношение бюджета и государственной (муниципальной) казны.

Согласно ст. 214 и 215 ГК РФ государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области автономного округа составляют средства соответствующего бюджета и иное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования. Например, в соответствии с Приложением № 1 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных кругов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» кроме средств федерального бюджета государственная казна Российской Федерации включает также средства Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов РФ, Центрального банка РФ; золотой запас, алмазный и валютный фонды.

Бюджет может рассматриваться и как годовой финансовый план государства или муниципального образования, принятый представительными органами власти в форме нормативного правового акта. Такой план составляется на один финансовый год, соответствующий календарному году, т. е. действует с 1 января по 31 декабря.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, а бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов — в форме законов субъектов Федерации. Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Согласно ст. 6 БК РФ бюджет — форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. В зависимости от того, чьи задачи и функции обеспечиваются, выделяются федеральный бюджет, региональные бюджеты (бюджеты субъектов Федерации) и бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты) .

Федеральный бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения платежеспособности Российской Федерации. Он определяет финансирование государства, без которого невозможны его нормальное функционирование и развитие.

Бюджет субъекта Федерации (региональный бюджет) также представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций субъектов Федерации, отнесенных к предметам их ведения (ст. 15 БК РФ).

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для финансирования административно-территориальных образований (ст. 14 БК РФ).

Бюджет субъекта Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, действующих на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации, а федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Федерации в свою очередь составляют консолидированный бюджет Российской Федерации. По сути, консолидированный бюджет страны — это свод бюджетов всех уровней.

Государственные внебюджетные фонды, как уже отмечалось, входят в бюджетную систему, хотя и представляют собой фонды денежных средств, образуемые вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Эти фонды предназначены для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь.

Государственные внебюджетные фонды следует отличать от целевых бюджетных фондов. Последние также представляют фонды денежных средств, однако образуются в составе бюджетов за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений. Средства целевых бюджетных фондов используются по отдельной смете с соблюдением их целевого назначения.