Организационные основы муниципального управления

6 .1. Система органов муниципального управления

Осуществление местного самоуправления невозможно без наличия специально уполномоченных органов, которым населе­ние муниципального образования делегирует право решать во­просы местного значения на территории данного муниципаль­ного образования.

Органы местного самоуправления — это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов мест­ного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Это органы местных саморегулируемых территориальных сообществ, муниципальных образований, которыми они форми­руются и перед которыми несут ответственность за надлежащее исполнение своих полномочий. Это специфическая система вла­сти, которая, учитывая все местные факторы, выступает в инте­ресах своего населения¹. Органы местного самоуправления обла­дают следующими особенностями:

1. не входят в систему органов государственной власти (в со­ ответствии со ст. 12 Конституции РФ);

2. в случае наделения их отдельными государственными пол­ номочиями они могут участвовать в осуществлении государствен­ ных функций, и их деятельность в данном случае будет находиться под контролем государства (согласно ст. 132 Конституции РФ).

Органы местного самоуправления самостоятельны в преде­лах своих полномочий, не находятся в отношениях подчиненно-сти с органами государственной власти, не обязаны исполнять их указания (кроме случаев осуществления отдельных государст­венных полномочий, переданных органам местного самоуправ­ления в соответствии с законодательством). Согласно закону 2003 г. участие органов государственной власти и их должност­ных лиц в формировании органов местного самоуправления до­пускается только в предусмотренных законом случаях, например по вопросам о назначении на должность и освобождении от должности главы местной администрации. В то же время выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти означает их структур­но-организационное обособление, но не функциональное. Органы ме­стного самоуправления самостоятельны лишь в пределах полно­мочий, определенных органами государственной власти; они находятся в системе государственно-властных отношений; дей­ствуют в русле единой государственной политики; могут наде­ляться отдельными государственными полномочиями. Как и всякая публичная власть, органы местного самоуправления име­ют общую экономическую и организационно-правовую основу с органами государственной власти: у них общий источник вла­сти — народ, те же принципы избирательной системы, те же ме­ханизмы принятия решений, та же обязательность их исполне­ния, а также сходные формы и методы деятельности.

Под структурой органов местного самоуправления понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществ­ляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления¹. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 34) структуру органов местного самоуправления составляют:

1. представительный орган муниципального образования;

2. глава муниципального образования;

3. местная администрация;

4. контрольный орган муниципального образования;

5. иные органы и выборные должностные лица местного са­ моуправления.

Причем наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления является обязательным. К иным органам местного самоуправления закон 2003 г. относит избиратель­ную комиссию муниципального образования, отраслевые (функ­циональные) и территориальные органы местной админист­рации, входящие в ее структуру. В уставах муниципальных образований также могут быть предусмотрены другие органы и выборные должностные лица местного самоуправления.

Устав ряда муниципальных образований содержит следую­щую структуру органов местного самоуправления:

1. городская дума — представительный орган;

1. администрация города — исполнительно-распорядитель­ ный орган;

2. контрольно-счетная палата — контрольный орган;

2. глава города, который является председателем городской думы, — высшее должностное лицо.

Для сельских поселений (как правило, малочисленных) Фе­деральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность совмещения функций главы му­ниципального образования, главы исполнительно-распоряди­тельного органа и председателя представительного органа муни­ципального образования, что позволит сэкономить средства ме­стного бюджета на содержание аппарата. Данная структура органов местного самоуправления, естественно, должна быть за­креплена в уставе муниципального образования.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» уставом муниципального образования опреде­ляются такие организационные вопросы, как: а) порядок форми­рования органов местного самоуправления; б) компетенция органов местного самоуправления; в) срок полномочий органов местного самоуправления; г) формы подотчетности и подкон­трольности органов местного самоуправления; д) иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления.

Число создаваемых органов местного самоуправления, их структура и объем компетенции различаются, как правило, в за­висимости от следующих факторов: 1) типа муниципального об­разования; 2) численности жителей муниципального образова­ния; 3) возможностей социально-экономического развития му­ниципального образования; 4) исторических и иных местных традиций; 5) национальных обычаев; 6) политических интересов; 7) других особенностей. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» (ст. 34) также по-новому подходит к вопросу о наименовании органов местного самоуправления. Если в соответствии с законом 1995 г. наименования органов местного самоуправления опреде­лялись уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, то теперь наимено­вания представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.

В настоящее время наименования органов местного само­управления весьма различны. В зависимости от исторических, национальных и иных местных традиций представительный ор­ган местного самоуправления может называться дума, совет, му­ниципальный совет, сход, собрание представителей, рада, курул­тай, хурал, джирге, круге и т. п. Исполнительный орган местно­го самоуправления также может иметь различные наименования: администрация, мэрия, управа, префектура и т. п.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» (ст. 34) устанавливает порядок определения структуры ор­ганов местного самоуправления в случае создания новых муници­пальных образований и в случае их преобразования. В данном случае закон 2003 г. закрепляет два способа определения структу­ры органов местного самоуправления:

1. непосредственно: населением на местном референдуме, а в муниципальном образовании с численностью жителей, обла­ дающих избирательным правом, не более 100 человек (создание подобных муниципальных образований возможно только на тер­ ритории с низкой плотностью населения) — на сходе граждан;

2. опосредованно: представительным органом муниципально­ го образования.

Установленная структура должна быть закреплена в уставе муниципального образования, в нем же должны отражаться и любые изменения в структуре органов местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» (ст. 34) местный референдум или сход граж­дан по вопросу определения структуры органов местного само­управления вновь образованного муниципального образования проводится при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение одного меся­ца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федера­ции об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обла­дающих избирательным правом численностью не менее 3 про­центов от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом.

Особенностью референдумов (сходов граждан) в этом случае является то, что их назначение и обеспечение их проведения осуществляется органами государственной власти субъекта Рос­сийской Федерации. При этом избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, по сути, реализует полномочия избира­тельной комиссии муниципального образования: 1) проверяет подлинность собранных подписей граждан; 2) назначает дату проведения местного референдума или схода граждан; 3) осуще­ствляет иные полномочия. Соответственно исполнительный ор­ган государственной власти субъекта Российской Федерации в данном случае осуществляет полномочия местной администра­ции в части материально-технического обеспечения проведения местного референдума¹.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 34) на местном референдуме или сходе граждан, проводимом по структуре органов местного само­управления, принимается решение, в котором устанавливаются: 1) структура (перечень) и наименования органов местного само­управления; 2) порядок избрания и полномочия главы муници­пального образования. Решение об изменении структуры орга­нов местного самоуправления должно быть отражено в уставе муниципального образования.

Для внесения изменений в устав муниципального образова­ния предусматривается особая процедура, закрепленная законом 2003 г. и муниципальными правовыми актами. Как правило, из­менения и дополнения в устав города принимаются только ре­шением городской думы. Проект решения о внесении измене­ний и дополнений в устав города, порядок участия граждан в его обсуждении и порядок учета предложений граждан не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса городской думой подлежат официальному опубликованию. Затем не позднее чем через 15 дней проект решения выносится на публичные слуша­ния. Решение о внесении изменений и дополнений в устав горо­да считается принятым, если за него проголосовало большинст­во в две трети голосов от установленной численности депутатов городской думы.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» (ст. 34) закрепляет, что решение представительного органа об изменении структуры органов местного самоуправления вступа­ет в силу только после истечения срока полномочий действую­щего представительного органа муниципального образования. Данная норма гарантирует нормальную работу депутатов пред­ставительного органа муниципального образования, сохранение их статуса на тот срок, на который они избраны, вне зависимо­сти от принимаемого решения об изменении структуры предста­вительного органа муниципального образования.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» (ст. 34) содержание органов местного само­управления финансируется исключительно за счет собственных доходов местных бюджетов. Данная норма, во-первых, служит гарантией финансово-экономической независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти или иных организаций. Во-вторых, она предостерегает от чрез­мерного расширения числа органов местного самоуправления, необоснованного расширения их штатов и т. п.

Органы местного самоуправления взаимосвязаны между со­бой и представляют единую систему, в которой по закону 2003 г. реализован принцип разделения властей.