2. Методические основы социального планирования в России: программно-целевой подход

На сегодняшний день в России принята 41 Государственная программа во всех важных сферах жизни общества, в том числе социально ориентированные программы:

«Социальная поддержка граждан», «Доступная среда на 2011-2015 годы», «Обеспечение качественным жильем и услугами ЖКХ населения России», «Развитие пенсионной системы», «Содействие занятости населения», «Культура России» и др¹⁵.

Это говорит о попытке систематизировать разрозненные управленческие практики.

Действительно, еще недавно, в 2000-х гг., различные инициативы государственного уровня вводились путем издания отдельных нормативно-правовых актов или политических документов (например, Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, бюджетные Послания, Указы, Постановления). Национальные проекты стали «первой ласточкой» нового подхода. Однако системный анализ практически не применялся, принимаемые меры носили срочный, иногда даже экстренный характер, отсутствовало системное целеполагание.

Большим стимулом к осознанию назревших перемен, как и для многих стран, послужил кризис 2008г. Стало ясно, что необходимо переводить экономику из сырьевой в иную плоскость функционирования. Для этого нужны новые политики и новые регулирующие механизмы. Мировым научным сообществом принято, что эта новая плоскость должна быть тесно связана с развитием инноваций, совершенствованием технологий. 2007-2009 годам обязаны многие инициативы российского государства в сфере инновационного развития. В числе их создание Комиссии при Президенте РФ по модернизации и технологическому развитию экономики, Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям, Присвоение статуса национального исследовательского университета почти 30 ВУЗам страны, Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 536 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации» и др.

Тогда же была сделана попытка внедрения принципов системного анализа¹⁶ и избран программно-целевой подход как унифицирующий и систематизирующий разрозненные инициативы. Вот неполный перечень принятых в этом направлении документов:

• Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации»

• Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации.

• Порядок мониторинга реализации государственных программ.

• Перечень Государственных программ Российской Федерации.

• Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 536 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации»

• проект Федерального закона Российской Федерации «О государственном стратегическом планировании»

Помимо этого существует еще ряд документов стратегического характера. К ним можно отнести Концепцию долгосрочного развития РФ, Основные направления деятельности Правительства РФ и другие. Хоть и с трудом, но можно найти указания, каким образом все документы увязаны друг с другом и что должно находиться в соответствии с чем. Например, Концепция научно-технического развития находится в зависимости от Прогноза Научно-технического развития. Более подробно см. Приложение 1 - «Учет влияния документов стратегического планирования при подготовке крупных инфраструктурных, инновационных проектов»¹⁷.

Надо сказать, что государство активно защищает выбранный программно-целевой подход к планированию: «Мировая практика не знает других методов, позволяющих решить оптимизационные задачи и задачи управления столь сложными процессами»¹⁸. Проанализируем кратко сильные и слабые стороны в реализации данного подхода на практике, чтобы в дальнейшем иметь возможность говорить о достоинствах и недостатках государственного подхода к планированию в социальной сфере.

Методические основы

Для этого необходимо обратиться к следующим нормативно-правовым актам: Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» и Приказу Минэкономразвития от 22 декабря 2010 г. № 670 «Об утверждении методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации».

С содержательной точки зрения эти два документа соответствуют заявленным приоритетам Концепции долгосрочного социально-экономического развития страны. Указано, что цели при разработке программ и подпрограмм должны отвечать основным целям государственной политики и быть направлены на улучшение социальной среды.

Вероятно, подобные документы должны содержать в себе указания, что и каким образом следует сделать, чтобы разработать проект программы. А именно, как осуществить планирование, чтобы увязать существующие проблемы с конечным продуктом программы - мероприятиями по их решению. Например, это можно делать через оценивание управленческих альтернатив (разных подходов к решению), как предлагает метод, описываемый в данной работе. Можно пойти и другим путем, однако указанные выше документы едва ли предлагают конкретный метод, оставляя широкий выбор потенциальным авторам программ.

В частности, читаем, что Методические указания (МУ) «определяют требования к разработке проектов» программ и к оценке их эффективности. В действительности, МУ содержат информацию о том, как должен выглядеть конечный продукт – проект программы или подпрограммы (что должен содержать, в каком порядке и формате). Но не содержится указаний по выполнению или расчетам. Акцент сделан на том, что следует включить (предварительно разработав) количественные индикаторы. Именно они будут свидетельствовать о ходе реализации программы и служить оценками эффективности. Качественным критериям также отведено некоторое внимание, но их рекомендуется вводить только в том случае, когда невозможно введение количественной оценки.

Наряду с этим документ хорошо определяет критерии к формулировке цели программы (она должна быть специфична, конкретна, измерима, достижима и релевантна), акцентирует внимание на необходимости проведения прогноза (но при этом не рекомендуется никакого метода осуществление прогнозирования), анализа рисков, определения методики оценки эффективности программы. Также внимание обращено на возможность привлечения внешних независимых экспертов, что положительно влияет на структурирование и анализ информации при написании программы.

Однако само использование термина «формирование» (программы, политики, проекта) в противовес термину «планирование» свидетельствует о следующем понимании процесса: пренебрежение сложностью поставленных задач, недооценка важности методологических рекомендаций к процессу и, в конечном итоге, слабая социальная направленность государственной политики. Действительно, если при проведении планирования нельзя не учитывать сам объект планирования (население) и не отталкиваться от его базовых характеристик, то при «формировании» программы достаточно руководствоваться перечнем обязательных к освещению пунктов, а остальное написать в соответствии с ними.

При обращении за дополнительной информацией к Постановлению об утверждении порядка разработки и реализации программ обнаруживается, что в Главе 3 «Основание и этапы разработки государственной программы» внимание уделяется информации про перечень госпрограмм и процедуру его изменения, а о непосредственной разработке сказано, что таковая производится исполнителем и соисполнителем в соответствии с МУ. То есть, дана ссылка на анализируемый выше документ, который не предоставляет необходимого уровня методологических рекомендаций.

В результате, оба документа изобилуют юридической лексикой и ссылками на другие НПА, формализованный бюрократический язык осложняет понимание сути. В конечном счете, не обнаруживается привязки к практической стороне дела, отчего наблюдается оторванность от реальной жизни.

Е.И. Кожуховская, к.пол.н., НИУ ВШЭ, в диссертации о методах государственного стратегического планирования также указывает: «Из приведенного выше описания элементов Методических указаний¹⁹ трудно извлечь способы подбора и определения «объема» мероприятий, необходимых и достаточных для реализации соответствующих подпрограмм, достижения значений индикаторов и решения поставленных в государственных программах задач». В работе говорится о целесообразности создания более детального документа «методические рекомендации», «где необходимо представить методы формирования мероприятий, подпрограмм, индикаторов, задач и рисков реализации подпрограмм».

3 апреля 2012г. В.В.Путин заявил, выступая на расширенном заседании коллегии Министерства экономического развития Российской Федерации: «Нам нужна эффективная, надёжная система долгосрочного планирования и прогнозирования, которая не только определяла бы тенденции развития, но и отвечала на вопрос, какая последовательность шагов необходима по каждому из наших приоритетов, а это повышение уровня жизни граждан, решение проблемы бедности, создание миллионов современных новых рабочих мест, это модернизация экономики, увеличение доли инновационных отраслей и высокотехнологичного экспорта, развитие производственной и транспортной инфраструктур»²⁰.

Очевидно, Председатель Правительства говорит о развитии методологии планирования, что даст возможность просчитывать последовательности необходимых действий и в целом действовать системно. Вероятно, на сегодняшний день государственная политическая система и программно-целевой подход выполняют эту функцию не достаточно полно.

Проецирование программно-целевого подхода на социальную сферу и хороший анализ системы социального планирования и прогнозирования в России можно найти в выше упомянутом документе «Социальная доктрина Российской Федерации (Макет-проект)». Говоря о положении дел, приведем емкую и информативную цитату из документа:

«…набор и иерархия доктринальных и программных документов не определены. Например, в законодательстве не определено, что такое доктрина или стратегия, «основы политики» или концепции, федеральные целевые программы, государственные и президентские, ведомственные программы, национальные проекты и т.д. Содержание документов зачастую дублирует друг друга, но важнее всего, что оно зачастую настолько методологически несистемно, что документы просто невозможно исполнить. В результате, государственное управление приобретает декларативный и необязательный характер, осуществляется импульсивно, непоследовательно и в итоге – нерезультативно…Что касается программ реформирования социальной сферы в ее системном комплексном понимании, то здесь…имеет место почти полное отсутствие стратегий развития»²¹.

В частности, говоря о состоянии системы социального планирования, можно указать на следующие слабые места:

• Отсутствие системного подхода и системного целеполагания при осуществлении государственных социальных политик

• Отсутствие иерархии документов нормативно-правового характера, регулирующих государственные социальные политики и содержащих механизмы реализации и контроля

• Декларативный, необязательный характер многих государственных документов и актов (Послание, основы политики, концепция, стратегия)

• Неоперационализованный понятийный аппарат: "политика", "концепция", "стратегия развития" (в чем отличие, содержательный смысл, обязательность исполнения)

• Слабое социальное ориентирование государственно-управленческих практик

• Размытое восприятие основных целей развития страны – «национальной идеи». Народ не видит, куда идет страна и как вписаться в ее путь своей судьбой.

Итак, для налаживания системы социального планирования государство может использовать ту теоретическую базу и практический опыт, что есть на сегодняшний день. Судя по предпринятым в последнее время шагам, можно говорить о готовности власти реализовывать системный подход в управлении и в социальной сфере, в частности. Но пока «внутри» выбранного программно-целевого подхода не сформирована методология планирования, что осложняет разработку программ различного уровня и сказывается на их эффективности.

После рассмотрения основ государственного социального планирования перейдем к центральной идее работы – необходимости осуществлять такое планирование на уровне отдельных территорий, способных стимулировать переход к новому типу экономической, социальной и культурной активности и оказать положительное влияние на развитие инновационной отрасли в стране.