
§ IV. 5 дипломатическая служба индии
Индийская дипломатия — одна из древнейших в мире. Она зародилась еще до нашей эры в небольших независимых друг от друга государствах Индостана. На рубеже нашей эры индийская экономика становится крупнейшей в мире. И она продолжала оставаться таковой до примерно пятнадцатого века, когда китайская экономика превзошла ее по валовым показателям. Эра европейских государств и их экономического лидерства наступила только в XVIII столетии, но индийцы по-прежнему уверены в своем экономическом могуществе и политической мудрости. Отсюда их особый взгляд на мировую политику и роль дипломатии в продвижении национальных интересов.
Индийская дипломатическая служба была создана в 1947 г. после начала распада Британской империи и объявления о суверенитете Индии 15 августа 1947 г. Однако внешнеполитические проблемы для молодого государства начались практически сразу, поскольку бывшая колония была разделена на две части: Индию и Пакистан (Восточный и Западный).
В настоящее время Индия — одно из крупнейших государств планеты. Ее территория составляет 3,3 млн. кв. км, по численности населения (1,1 миллиарда человек) Индия сейчас занимает второе место в мире и по расчетам специалистов станет наиболее населенной страной планеты уже в 2050 г., когда численность ее населения стабилизируется на уровне 1,5 миллиарда человек. Главой государства является президент Индии, обладающий представительской властью (в настоящее время представляющий многомиллионную мусульманскую общину известный ученый-физик Абдул Калам). Реальная исполнительная власть в стране находится в руках премьер-министра, представляющего крупнейшую парламентскую партию (или коалицию) в нижней палате национального двухпалатного парламента. Нынешний премьер-министр Манмо-хан Синх занимает этот пост с 22 мая 2004 г. Важными характеристиками Индии являются многолетний быстрый рост экономики — в среднем на 7-8 процентов ежегодно, а также величина валового внутреннего продукта: 4,042 трлн. долл. ВВП по паритету покупательной способности, или 800 млрд. долларов США по фактическому обменному курсу индийской рупии к доллару США. До-
Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в 131
полняет характеристику экономической ситуации в Индии многолетняя низкая инфляция.
Министр иностранных дел Индии — Пранаб Мукхери занимает свою должность с 25 октября 2006 г. У него два заместителя — государственных министра по иностранным делам. У Индии имеется 165 дипломатических представительств в мире (включая генеральные консульства и миссии). На официальном уровне высшую должность среди профессиональных сотрудников МИД Индии занимает Секретарь по иностранным делам (Foreign Secre-tary),KOTopbra руководит работой министерства на повседневной основе. В МИД Индии есть несколько территориальных подразделений, занимающихся рассмотрением дел, относящихся как к двусторонним, так и к многосторонним политическим отношениям. Наряду с этим существуют и функциональные подразделения: Политического планирования; Экономического и технического сотрудничества; Торгового и инвестиционного развития; Международных организаций; Региональных группировок; по делам прессы и СМИ; по правовым вопросам; протокола; по паспортным и консульско-административным вопросам в сфере юрисдикции Министерства.
Помимо этого при Министерстве есть Институт дипломатической службы, Центральная паспортная организация, и другие учреждения. Дипломаты в посольствах, высоких комиссиях, консульствах и постоянных миссиях при международных организациях, включая ООН, представляют Индию и защищают её национальные интересы в стране пребывания.
Согласно ежегоднику МИД Индии 2007 г., главные региональные приоритеты страны выглядят следующим образом: отношения с США, отношения с Россией, отношения с ЕС, внутри которого выделяются отношения с Великобританией, Францией и Германией, затем названа Япония. Далее официальное издание МИД Индии называет: трехсторонние отношения России-Индии-Китая (достаточно важное признание актуальности идеи «треугольника», ассоциируемой с именем Е.М.Примакова), форум IBSA (Индия-Бразилия-Южная Африка), отношения с АСЕАН, реформирование ООН и Совета безопасности ООН, которое приведет к обретению Индией места постоянного члена Совета безопасности. Обеспечение успешного развития отношений с этими
132 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии
Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в
133
государствами
и международными организациями, является
индикатором
эффективной работы индийской дипломатии
на современном
этапе.
Институты МИД Индии, с помощью который достигаются внешнеполитические и внешнеэкономические цели Индии
Выходя за рамки осуществления традиционных для дипломатов функций, современная дипломатическая служба Индии рассматривает в качестве ключевого инструмента повышения эффективности своей работы реализацию серии программ и инициатив, призванных сформировать современный облик МИД страны. Ниже мы рассмотрим наиболее значимые из этих программ.
Индийская программа технического и экономического сотрудничества (ITEC — Indian Technical and Economic Cooperation Programme), а также Программа развития (DP — Development Programme). Данные программы реализуется в 156 странах, в них ежегодно участвовует около 4000 человек, а главные приоритеты — развитие человеческих ресурсов и передача индийского опыта в другие страны.
Investment and Technology Promotion (ITP). Данная сфера деятельности рассматривается как одна из важных целей МИД Индии, поскольку она на практике воплощает стремление повысить эффективность дипломатии через ее «экономизацию». Экономическая дипломатия, соответствующая стратегическим целям правительства Индии, является таким долгосрочным стратегическим инструментом. Она понимается не только как продвижение интересов индийских государственных и частных компаний, но и как изучение вызовов и обнаружение новых возможностей для индийской экономики в меняющейся мегаэкономике. Заявленные цели индийской экономической дипломатии:
развитие и диверсификация внешней торговли Индии путем реализации программ в рамках отдельных секторов мировой экономики и в рамках отдельных регионов;
обеспечение высокого уровня энергетической безопасности через оказание поддержки индийским компаниям в приобре тении нефте- и газовых активов за границей;
3. реализация политических и стратегических целей Индии через экономические мероприятия, в том числе кредиты, гранты и техническую помощь.
Отдел политического планирования и исследований (PPR, Policy Planning and Research Division). Данный отдел тесно взаимодействует с институтами и отдельными лицами, специализирующимися в политических исследованиях и анализе проблем, так или иначе связанных с индийской внешней политикой и международными отношениями в целом. Он организует (финансирует проведение) серии научно-практических семинаров, а также проведение научных теоретических и прикладных исследований. Цель проведения исследований — оказать помощь МИДу в планировании, формулировании и реализации целей индийской дипломатии.
В МИД Индии был недавно также создан Комитет по координации внешней политики (FPCC — Foreign Policy Coordinating Committee). Данный комитет подчиняется непосредственно министру иностранных дел, и сотрудники PPR выполняют функции секретариата для FPCC. Главные темы исследований FPCC — отношения Индии с соседними государствами, глобальные угрозы, отношения с основными регионами планеты, экономические проблемы, а также проведение конкретно-исторических исследований для более детального изучения прошлого индийской и мировой дипломатии. Важнейшая миссия PPD состоит в том, что данный отдел готовит проект Годового отчета МИД (Annual Report of the Ministry), а также ежемесячный обзор внешней политики Индии, который направляется для сведения членам кабинета министров Индии.
Структура управления МИД Индии
Помимо новых инициатив в сфере деятельности штаб-квартиры индийского МИД и посольств этого государства, традиционные структуры дипломатии Индии также постепенно меняют направления и формы своей деятельности. Число официальных представительств Индии за рубежом в последнее десятилетие быстро увеличивается: 116 в 2003 г. и 165 в 2006 г. Только в 2006 г. были открыты пять новых посольств/генеральных консульств. Особый и сравнительно новый приоритет для МИДа — продвижения языка хинди в мире. Правительство страны переводит на этот язык все двуязыч-
134
Д.
Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко.
Эффективность
дипломатии
ные и многоязычные договора Индии с другими странами. Открыт сайт МИД Индии в Интернете на языке хинди. К пропаганде хинди подключены посольства и генеральные консульства Индии во всем мире. Туда из штаб-квартиры сейчас направляют в большом количестве учебные материалы, оказывают финансовую помощь преподавателям и обучающимся, предоставляют аудио-визуальные материалы, предоставляют гранты на изучение этого языка посредством поездок в Индию. 10 января 2007 г. впервые праздновался Всемирный день языка хинди. В июле 2007 г был проведен Восьмой Всемирный конгресс по хинди в Нью-Йорке. На острове Маврикий открыт Всемирный Секретариат Хинди.
Отдел координации МИД Индии служит центром, сопровождающим контакты МИД и Парламента страны, а также обеспечивает содержание и техническое сопровождение визитов за границу министров, парламентариев и правительственных чиновников. Специальная секция этого отдела обслуживает иностранных студентов, изъявивших желание обучаться в Индии за собственные средства.
Отдел внешней информации (External Publicity Division) координирует взаимодействие министерства со СМИ, а также содействует достижению стратегических и других целей МИДа через взаимодействие как с индийской, так и с иностранной прессой.
Отдел публичной дипломатии. Данный отдел был создан в МИД Индии лишь в мае 2006 г. Его задача — осуществление мероприятий на территории Индии и за рубежом, а также проведение (содействие осуществлению) аудиовизуальной и печатной рекламы Индии. Именно для достижения этих целей Отдел оказывает помощь институтам, университетам и исследовательским центрам. Министр иностранных дел Пранаб Мукхери открыл 16 января 2006 г. новый институт — Фонд «Глобальная Индия» — the Global India Foundation. Цель деятельности указанного фонда — осуществление собственных исследований в рамках деятельности по публичной дипломатии, в том числе через сотрудничество и постепенную интеграцию в число ведущих мировых исследовательских структур (мозговых центров), таких, как лондонский Международный институт стратегических исследований (IISS).
Представители Отдела публичной дипломатии участвуют в крупных Ежегодных конференциях по проблемам Южной Азии,
Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в 135
проводимых на территории США, а также в конференциях «Вызов для министерств иностранных дел: управление дипломатическими сетями и оптимизация результатов» (Challenges for Foreign Ministries: Managing Diplomatic Networks & Optimizing Value), которые проводятся в Европе. Отдел также разрабатывает сценарии документальных фильмов, или же он заказывает их у специалистов. По этим сценариям затем снимаются фильмы, которые ориентированы на формирование позитивного имиджа Индии за рубежом. Такие фильмы передаются в дар во время визитов индийских дипломатов, демонстрируются в дипломатических миссиях Индии, а также выходят в телевизионный эфир в зарубежных странах.
Институт зарубежной службы — Foreign Service Institute (FSI) В данный институт поступают только лица с высшим образованием. Срок обучения — два года, то есть по сути он представляет собой магистерскую программу, ориентированную на подготовку специалистов-практиков. Институт поддерживает регулярные контакты с другими аналогичными институтами Индии. Специальные программы организуются для сотрудников других структур власти Индии, например, для секретариата правительства Индии. С апреля 2006 г. Институт начал чтение четырех Базовых Профессиональных Курсов для сотрудников и руководителей МИД Индии. Институт часто посещают с визитами руководители аналогичных институтов других государств.
В целом в Институте зарубежной службы читаются следующие модули и отдельные курсы:
Международные отношения и внешняя политика
Оборона и безопасность
Экономическая дипломатия
Международное право
Парламентские отношения
Культурная дипломатия
Протокол и консульское дело.
Также существуют отдельные курсы по менеджменту и бухгалтерскому делу, общению с прессой и умению устанавливать и поддерживать контакты. Институт реализует и отдельные программы для иностранных дипломатов, приезжающих в Индию на несколько месяцев.
136
Д.
Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко.
Эффективность
дипломатии
Индийский совет по культурным отношениям — Indian Council for Cultural Relations (ICCR)
Целями Индийского совета по культурным связям, основанного правительством Индии в 1950 г., следующие:
участие в разработке и выполнении программ, связанных с внешними культурными связями Индии;
укрепление культурных связей и взаимопонимания между Индией и другими странами;
содействие культурному обмену с другими странами и людьми;
установление и развитие отношений с национальными и ме ждународными организациями в области культуры;
принятие необходимых мер для продвижения этих целей.
Культурные центры Совета находятся в 20 странах и охваты вают такие виды деятельности, как:
управление стипендиальными программами для зарубежных студентов от имени правительства Индии;
обмен культурными выставками;
организация и участие в семинарах и симпозиумах;
учреждение кафедр для Индийских исследований за рубе жом;
презентация книг и музыкальных инструментов;
организация лекций от имени министерства иностранных дел;
распространение публикаций, включая 6 ежеквартальных журналов на 5 языках, а также книг по широкому кругу во просов, связанных с индийской культурой. Совет также рас полагает медиа-материалами об индийских танцах и музыке;
поддержание Индийских культурных центров за рубежом и специальных двусторонних программ.
В качестве примеров конкретных мероприятий Совета назовем Фестивали Индии в Японии, России, Бельгии и ряде других государств. Совет играет ведущую роль в организации Года Индии в России и Года России в Индии. ICCR направляет индийские делегации для посещения других стран мира (67 делегаций в 54 страны на всех континентах в 2006 г.) Ежегодно Совет выделяет 1300 стипендий на приезд в Индию с научными целями для иностранных исследователей.
Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в 137
Индийский совет по мировым делам — Indian Council of World Affairs (ICWA)
Указанный совет организует международные научные и культурные мероприятия на территории Индии. В их числе, в качестве примера, назовем лекции на международную тематику, семинары, двухсторонние стратегические диалоги, а также брифинги для заинтересованных лиц. ICWA также издает квартальный журнал India Quarterly, пропагандирующий Индию, ее историю и культуру.
Исследовательско-информационная система для развивающихся стран — Research and Information System for Developing Countries (RIS)
Данная Система представляет собой автономный исследовательский центр, изучающий политику в области международных экономических проблем и проблем развития. Он также оказывает помощь в подготовке участия высших представителей Индии в различных саммитах с развитыми и развивающимися странами. Например, Система готовит предложения и иные разработки для Саммита Восточной Азии (East Asia Summit), Саммита АСЕАН-Индия (ASEAN-India Summit), Саммита Индия-Бразилия-Южная Африка (IBSA Summit), переговоров в рамках ВТО, а также переговоров по созданию Зоны свободной торговли Индия-АСЕАН. В сотрудничестве с ведущими исследовательскими центрами Азии RIS изучает в настоящее время возможности и перспективы создания Азиатского экономического сообщества.
Ассоциация регионального сотрудничества Южной Азии — South Asian Association for Regional Cooperation (SAARC)
Данная организация создана при участии Индии около 20 лет назад. В число ее стран-участниц помимо Индии входят также Пакистан, Бангладеш, Бутан, Мальдивы, Непал, Шри-Ланка. Инициатива создания принадлежит премьер-министру Бангладеш Зиауру Рахману в конце 1970-х гг. В августе 1983 г. в Дели была подписана Декларация о региональном сотрудничестве в Южной Азии, хотя датой начала работы Ассоциации считается 8 декабря 1985 г.
138 Д. К Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии
Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в 139
Наиболее важные цели, стоящие перед Ассоциацией, связаны с содействием экономическое сотрудничество в регионе Южной Азии.
К настоящему моменту страны-участницы согласовали пять сфер сотрудничества:
Развитие сельского хозяйства и сельской местности
Телекоммуникации, научные исследования, технологии и метеорология
Здравоохранение и культура
Транспорт
Развитие человеческих ресурсов
Для Индии важнейшая задача своего участия в SAARC — признание ее лидерства в регионе Южной Азии. Однако членство в указанной организации Пакистана приводит к постоянному противостоянию двух стран. В 2006 г. новым членом стал Афганистан, с участием которого состоялось первое расширение SAARC в истории организации. У нее шесть наблюдателей — Китай, Япония, ЕС, Южная Корея, Иран и США.
В рамках SAARC учреждены: Региональный центр преодоления последствий природных катаклизмов, а также Центр SAARC по управлению кризисами. Объявлено о создании организацией Южно-Азиатского университета. Действует Музей текстиля и народных промыслов.
С 1 января 2006 г. вступило в действие Соглашение о SAFTA -Южно-азиатской зоне свободной торговли. Согласно ему были снижены на 20% таможенные пошлины в торговле стран-членов. Но фактически сразу начались конфликты Пакистана и Индии, противодействовавших проникновению на свои рынки «чувствительных товаров» из другой страны. С 2006 года в рамках указанной организации проводятся встречи министров финансов.
Отношения Индии и АСЕАН
Еще в 1992 г. для повышения эффективности своей дипломатии на востоке Индия провозгласила политику Look East. Она стала признанием жизненной важности для Индии развития отношений со своими восточными соседями, интеграции в мировую экономику в целом, особенно в экономику региона Тихого океана и Восточной Азии. В рамках этой политики проводятся саммиты
на высшем уровне, переговоры отраслевых министров. Индия оказывает финансово-технологическую и гуманитарную помощь таким странам, как Камбоджа, Лаос, Мьянма и Вьетнам. В рамках взаимодействия Индии и АСЕАН проводятся Технологический саммит АСЕАН-Индия, встречи на уровне министров науки и технологий.
Важным для нашего исследования нововведением стал разработанный Специальный Дипломатический курс для стран АСЕАН, который предлагается дипломатам из государств — членов АСЕАН и направлен на углубления взаимодействия Индии и ее восточных соседей.
Технологическое и экономическое сотрудничество, помощь развитию
Индийская программа технического и экономического сотрудничества — Indian Technical and Economic Cooperation Programme (ITEC) играет важную роль в экономической дипломатии Индии и продвижении ее экономических интересов. В ее рамках действует также специальная программа Special Commonwealth Assistance for Africa Programme (SCAAP). В рамках этой программы 4000 человек из 156 стран приехали в 2006 г. в Индию в ознакомительные поездки и для обучения. Индийский институт внешней торговли (IIFT) в рамках этих инициатив проводит учебные программы для дипломатов и чиновников развивающихся стран, имеющих дело с Всемирной торговой организацией. Ежегодно Индия предоставляет возможность до 350 военнослужащим других стран на основе самофинансирования посетить индийские военные учебные заведения и пройти стажировку в Национальном колледже обороны — National Defense College (NDC), а также в Defense Services Staff College (DSSC).
Особую активность проявляет индийская дипломатия в поддержке сектора информационно-коммуникационных технологий своего государства. Помощь выражается в приглашении специалистов, освоении новых технологий другими странами для расширения индийского экспорта на их рынки. Так, в 2007 г. в Гаване открылся Индийско-кубинский центр знаний — India-Cuba Knowledge Center, который реализует именно указанные выше цели расширения технологического сотрудничества.
140
Д.
Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко.
Эффективность
дипломатии Политическое
планирование и исследования
Подразделение по планированию и исследованиям МИД Индии
— Policy Planning and Research Division (PPRD) тесно взаимодейст вует с Комиссией по университетским грантам и ее филиалами, а также с Центрами региональных исследований — Area Studies Cen ters (ASC) в ведущих индийских университетах. Оно выдает гранты на проведение научных и научно-практических семинаров, подго товке исследовательских докладов академическими институтами и исследовательскими центрами.
Консульская служба
Индия в настоящее время имеет 115 посольств и 50 представительств (генеральных консульств) в 115 странах. Их функции в целом традиционные: взаимодействие с членами индийских общин в других странах, выдача паспортов и виз, регистрация рождений, браков и смертей индийцев за границей, выдача компенсаций в случае смерти, правовая помощь индийцам, работающим в других странах.
Гендерная политика — новый широко разрекламированный приоритет в работе МИД Индии. Сейчас 21 женщина занимает ответственные посты в МИД Индии. До недавнего времени, например, Джордана Дингдох Павел являлась Генеральным консулом Индии в СПб, ее преемницей на указанном посту также стала женщина
— госпожа Радхика Л. Локеш.
Сейчас в МИД Индии идет процесс децентрализации для повышения эффективности: посольства и генеральные консульства получают больше прав в распоряжении финансами, организации страноведческих и языковых курсов, управлении работой Центров Джава-харлала Неру или кафедр индийских исследований.
Курсы для дипломатических корреспондентов функционируют специально для иностранных журналистов, работающих в Индии, а также для пишущих на международную проблематику индийских журналистов.
Институты публичной дипломатии Индии
Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в 141
иностранных дел Индии учредил новый Офис Публичной дипломатии. Его цель сформулирована следующим образом: «формировать и влиять на глобальное и внутреннее мнение по ключевым политическим вопросам и создавать лучший имидж страны, соответствующий её растущему международному весу».1 ° Департамент был создан по американской модели публичной дипломатии и его цели соотносятся с попытками Индии завоевать постоянное место в Совете безопасности ООН и задачами представить Индию в качестве растущей силы глобального значения, которую невозможно проигнорировать при рассмотрении крупных международных проблем.
Министерство информации и радиовещания (МИР)
Радиовещание с территории Индии охватывает свыше 100 стран на 27 языках, национальные программы ведутся на 24 языках и 146 диалектах.
Осознавая роль медиа-средств в современном мире, Правительство Индии активно использует МИР, ответственное за международное сотрудничество в области масс-медиа, киноиндустрии и радиовещания, а также за взаимодействие с зарубежными партнерскими структурами в целях продвижения имиджа и интересов Индии за рубежом. В зону ответственности Министерства попадают следующие направления деятельности:
новостная служба посредством «Радио Вся Индия»;
развитие радиовещания и телевидения;
импорт и экспорт фильмов;
развитие и продвижение киноиндустрии;
организация кинофестивалей и культурных обменов;
реклама от имени правительства Индии;
управление связями прессы для представления правительст венного курса и получения обратной связи;
распространение информации об Индии в стране и за её пре делами через публикации по вопросам национальной значи мости;
Придавая публичной дипломатии первостепенное значение в повышении эффективности МИД Индии, в 2006 году Министр
140 India launches public diplomacy office//The Times of India. 05 May 2006 29 Jul 2008 (http://timesofmdia.indiatimes.com/articleshow/1517855.cms)
142 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии
и сследования, справочная информация и обучение для со действия подразделениям Министерства в выполнении обя занностей;
использование межличностного общения и форм традицион ного народного искусства для информационных/рекламных кампаний по вопросам, представляющим общественный ин терес;
международное сотрудничество в области информации и масс-медиа.141
Целями «Радио Вся Индия» являются:
о изображение Индии за рубежом;
о представление демократических идей и политического курса страны;
о стимулирование интереса к индийскому искусству и культуре;
142
о представление точки зрения Индии на важнейшие вопросы;
поддержание связи с индийской диаспорой.
Другие виды публичной дипломатии Индии
Брэнд «Индия»
На основе сотрудничества Министерства торговли и промышленности и Конфедерации индийской промышленности был создан специальный Фонд, главной целью которого является создание позитивного восприятия брэнда «Индия» в мировой экономической среде. В связи с этим Фонд устраивает различные кампании, включающие издание красочных брошюр, производство рекламной продукции, документальные фильмы, подчёркивающие растущую мощь экономики Индии и поощряющие международные инвести-ции.143
41 http://mib.nic.in/informationb/ABOUT/frames.htm http: //al lindiaradio. ore/external. html
143
http://www.ibef.org/aboutus.aspx
143
Программы диаспоры
Учитывая, что 30 миллионов индийцев живут за рубежом, институтами публичной дипломатии Индии уделяется особое внимание поощрению диалога в среде зарубежных индийцев на благо государственных интересов Индии. Федеральное правительство в Дели признаёт, что индийская диаспора в разных уголках планеты приносит экономические и финансовые выгоды своей бывшей родине, и ввиду этого им на государственном уровне был инициирован ряд программ. Среди них — «День диаспоры» как ежегодное событие, которое привлекает зарубежных индийцев к участию в развитии отношений с Индией стран проживания диаспоры. Это мероприятие включает лекции, дискуссии по широкому кругу вопросов, а также реализацию конкретных проектов сотрудничества. Например, учреждение «Заграничного индийского центра помощи» для привлечения инвестиций в Индию со стороны иностранных индийских инвесторов. Программа «Знай Индию» направлена на привлечение внимания молодежи индийского происхождения, проживающей за рубежом, к индийской культуре и наследию.
Туризм
Используя рекламные кампании в СМИ, Министерство туризма привлекает внимание иностранный туристов к богатому культурному наследию Индии, предлагая различные виды отдыха: экологический туризм, посещение мест культурного наследия, спиритические паломничества, являющиеся особенно популярными в связи с богатой религиозной историей Индии и её значением для индуизма и буддизма.144
Дипломатия Болливуда
Индийское кино долгое время рассматривается в качестве самого экстравагантного продукта индийского экспорта. Потребителями продукции мумбайского Болливуда являются, прежде всего, представители индийской диаспоры в разных уголках планеты. Однако у индийского кино, обладающего своеобразной эстетикой и выразительностью, есть многомиллионная армия поклонников в других
1 http://www.tourisminindia.com/zones/index.htm
144 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии
странах, среди которых и Россия. В последнее время индийское кино стало не только символом, но и средством культурной дипломатии. В 2008 году Пакистан отменил 43-летний запрет на индийские фильмы, тем самым, установив культурный обмен между двумя странами.145 Подлинным триумфом индийской культуры и публичной дипломатии стало получение в феврале 2009 г. снятым в индийской эстетике и на индийском материале фильмом «Миллионер из трущоб» восьми премий «Оскар», включая главные номинации: «Лучший фильм» и «Лучший режиссер».
Тенденции в реформировании индийской дипломатии Основными тенденциями в индийской дипломатии последних лет является резкая смена приоритетов и ориентации. Если раньше Индия позиционировала себя как страна, выступающая с умеренно антизападной риторикой, то после завершения «холодной войны», негативные настроения были заменены на стремление к сотрудничеству и сближению, в первую очередь с США.
Индия, прекрасно осознавая свой растущий экономический потенциал, пытается его конвертировать в рост политического влияния, при этом повышая свой международный статус путем применения средств публичной дипломатии. Одной из основных целей Индии в настоящее время является занятие места постоянного члена Совета безопасности ООН, что одновременно поднимет и престиж страны в глазах общественности, и придаст ей больший политический вес. В настоящее время Индия видит себя в качестве глобальной державы с геополитическими интересами во многих частях света. Индия никогда официально не формулировала свои национальные интересы в каких-либо документах. Но для нас очевидно, что в настоящее время она находится на этапе формирования совершенно нового курса внешней политики, в том числе в отношениях с Россией, Китаем и США. Движущим мотивом для руководителей Индии при этом является повышение эффективности своего вовлечения в мировые дела, укрепление мирового статуса великой азиатской страны.
145 The curtain lifts for Bollywood in Pakistan// Asia Times. Feb 8 2008. (http://www.atimes.com/atimes/South_ Asia/JB08DfD5.html)
Глава пятая. СОВРЕМЕННЫЙ РОССИЙСКИЙ МИД И ВОЗМОЖНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ЕГО РАБОТЫ
На протяжении столетий, особенно после создания в 1802 г. министерства иностранных дел Российской империи как важнейшего структурного элемента в структуре правительства страны, дипломатия огромной державы выполняла множественные и крайне сложные функции. Вместе со своим государством российская дипломатия пережила взлет влияния в первые годы правление Николая Первого и крах, связанный с поражением в Крымской войне. Новый рост влияния на общеевропейские и мировые дела России/СССР пришелся на последнюю четверть девятнадцатого столетия, а затем на первые десятилетия после окончания Второй мировой войны. Были и досадные периоды поражений, когда влияние российской дипломатии ограничивалось кругом ближайших соседей, рассматривавших Россию/СССР как военную угрозу и источник нестабильности. Но важно отметить, что на протяжении столетий своей истории дипломатическая служба России стремилась эффективно защищать и продвигать интересы государства, содействовать его военно-политическому и социально-экономическому развитию.
К 1913 г. Россией была создана разветвленная сеть дипломатических и консульских представительств за границами своей страны. Так, если в 1758 г. существовало 11 российских загранучреждений, в 1868 г. — 102, в 1897 г. — 147, в 1903 г. — 173, то к началу первой мировой войны Россия поддерживала дипломатические отношения с 47 странами и имела более 200 представительств за рубежом.
\j В 1914г. при министре иностранных дел С.Д.Сазонове был одобрен законопроект о новой структуре МИД Российской империи, который, к сожалению, не был реализован в связи с началом
146 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии
Глава пятая. Современный российский МИД
147
Первой мировой войны. В годы Первой мировой войны перед МИД возникли новые задачи, и для их решения были предприняты некоторые реформы. Так, в структуре дипломатического ведомства в декабре 1915 г. появилось новое подразделение — Юрисконсультская часть. Был создан также Особый отдел военнопленных, а в апреле 1916г. принимается решение об открытии Осведомительного отдела, перед которым была поставлена задача получения и разработки сведений «о развитии политической мысли в зарубежных странах», то есть, фактически в структуре МИД создается институт политической разведки и внешнеполитического анализа. Для поддержания постоянного контакта со Ставкой верховного главнокомандующего России была создана специальная Дипломатическая канцелярия.
В марте 1917г. Временное правительство предприняло некоторые реформы в структуре и функциональных задачах МИД. По ини-/циативе новой власти были созданы Экономический и Правовой департаменты, а также шифровальная часть МИД.
После октябрьской революции 1917 г. в соответствии с Декретом II Всероссийского съезда Советов от 26 октября (8 ноября) «Об учреждении Совета Народных Комиссаров» был образован Народный комиссариат по иностранным делам, во главе которого оказался один из лидеров большевиков Л. Д. Троцкий. Работать с советской властью согласилась лишь незначительная часть сотрудников министерства в Петрограде, а из многочисленного заграничного аппарата и вовсе единицы, например, временный поверенный в делах в Испании Ю. Я. Соловьев и секретарь миссии в Португалии Р. Р. Унгерн-Штернберг.
В течение ноября 1917г. была проведена реорганизация МИДа в НКИД. К концу января 1918г. общее число сотрудников комиссариата достигло уже 2000 человек. В мае 1918г. народным комиссаром по иностранным делам стал политик и дипломат Г. В. Чичерин. В июне 1918 г. было утверждено Положение о работе НКИД РСФСР, определившее структурный состав ведомства и порядок организации представительств за границей. В связи с образованием СССР НКИД РСФСР был реорганизован в Народный комиссариат по иностранным делам СССР. В 1923 г. было одобрено «Положение о НКИД СССР», которое формально просуществовало до 1995 г.
В течение 1920-х годов НКИД провел огромную работу по вы-' воду Советской России из политической изоляции, восстановле-
нию ее как признанного, равноправного и неотъемлемого субъекта международных отношений. В 1924 г. началась «полоса признаний» СССР, когда были установлены дипломатические отношения с Великобританией, Францией, Италией, Норвегией, Австрией, Швецией, Грецией, Данией, Японией, Китаем и Мексикой. Были заключены дружественные договоры с Афганистаном, Турцией, Ираном, установлены отношения с Хиджазом (Аравия). К началу
г. дипотношения существовали с 10 государствами, а в
г.— уже с 22.
В 1925 г. в соответствии с изменившимися условиями, выражавшимися в необходимости перехода от «революционной дипломатии» к поддержанию стабильных и взаимовыгодных связей с большим числом капиталистических государств, была предпринята реорганизация структуры НКИД. Ее основное направление — увеличение числа территориальных подразделений и веса экономического отдела. Сложившаяся структура наркомата сохранилась до 1934 г.
В 1930 г. наркомом иностранных дел стал М. М. Литвинов. В .условиях образования очага войны в центре Европы вокруг нацистской Германии и нарастания военной опасности на Дальнем Востоке вследствие перехода Японии к политике агрессии в Тихоокеанском регионе, советская дипломатия выступала за создание системы сдержек и противовесов, в которой СССР мог бы эффективнее противостоять другим центрам силы в мире, в том числе в Европе, на своих южных и восточных границах. Заметными шагами в утверждении мирового статуса СССР и его дипломатии шагами явились установление дипотношений с США (1933 г.), вступление СССР в Лигу наций (1934 г.).
В мае 1939 г. главой НКИД был назначен В. М. Молотов. С его именем связаны такие по-прежнему остающиеся противоречивыми страницы российской дипломатии, как подписание в августе-сентябре 1939 г. пакта о ненападении с Германией, договора с нацистской державой и секретных протоколов, разделивших Восточную 1 Европу на сферы влияния двух держав. В годы второй мировой войны советская дипломатия проводила линию на создание и укрепление антифашистской коалиции, открытие второго фронта в Европе, участвовала в разработке всех основополагающих межсоюзнических документов.
s .
148 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии
На заключительном этапе войны внешнеполитическому ведомству принадлежала заметная роль в координации политических подходов союзников в деле разгрома стран гитлеровской коалиции, налаживании отношений с освобожденными государствами Европы, восстановлении мира в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Советская дипломатия внесла значительный вклад в создание Организации Объединенных Наций.
С приходом в НКИД В. М. Молотова (1939 г.) и в ходе войны (1941 г., 1944 г.) структура наркомата подверглась неоднократным реформам, главное содержание которых состояло в переформировании европейских территориальных отделов с тем, чтобы в зависимости от изменявшихся постоянно обстоятельств они отвечали политической реальности и целесообразности, группируя страны в соответствии с приоритетами советской внешней политики.
В 1941 г. были введены дипломатические ранги чрезвычайного и полномочного посла и чрезвычайного и полномочного посланника, а в 1943 г. — ранги для других дипломатических сотрудников. Советская дипломатия все больше отходит от своего революционного прошлого и становится частью государственной машины одной из двух сверхдержав в мировой политико-экономической системе.
В марте 1946 г. название внешнеполитического ведомства было заменено на Министерство иностранных дел СССР. Сложившаяся к середине 1950-х годов структура МИД отвечала тому состоянию международных дел СССР, которое существовало в период нарастания конфликтности в советско-американских отношениях и в условиях развала колониальной системы. Она сохранилась без существенных изменений в течение 30 лет — до 1986 г., причем практически весь этот срок (с февраля 1957 г. по июль 1985 г.), министром иностранных дел СССР являлся А. А. Громыко.
Биполярный характер установившейся мировой системы регулярно приводил к кризисным ситуациям: война в Корее 1950-53 гг.; жестокое подавление Венгерской революции в 1956 г.; едва не превратившийся в Третью мировую войну Карибский кризис осени 1962 г.; многолетняя война во Вьетнаме, ставшая фактически противостоянием СССР и США, где обе страны отчасти воевали «чужими руками» своих вьетнамских союзников, но часто противостояние носило прямой характер; вооруженное подавление «Праж-
149
ской весны» в августе 1968 г., нанесшее репутации и имиджу советской дипломатии невосполнимый ущерб в среде «сторонников социализма» по всему миру; наконец, ввод советских войск в Афганистан в декабре 1979 г. и неспособность сверхдержавы одержать военную победу в войне с пользовавшимися поддержкой США повстанческими силами.
Общественно-политические реформы, связанные с именем М.С.Горбачева, начавшиеся в СССР в 1985 г., сопровождались радикальными переменами в его внешнеполитическом курсе. Новой основой внешнеполитической стратегии СССР стало представление о наличии единого и взаимозависимого мирового сообщества, в котором общественно-политические различия имеют второстепенное значение. Как следствие, были проведены структурные изменения центрального аппарата МИД, существенно обновлен его руководящий состав, а также посольский корпус.
С 1991 г. происходило становление внешней политики России как нового демократического государства, объявленного правопреемником СССР в Беловежском соглашении декабря 1991 г. и в решениях ООН. Указом Президента Российской Федерации 14 марта 1995 г. было утверждено очередное Положение о Министерстве Иностранных дел.
На сегодняшний день Российская Федерация поддерживает дипломатические отношения со 180 странами и имеет в зарубежных странах 142 посольств, 86 консульств, 12 представительств при международных организациях, а в общем — 240 зарубежных представительств. Заграничный аппарат МИД составляет 6500 сотрудников, а численность ее центрального аппарата определена в 1278 человек. Таким образом, российский МИД является одним из небольших институтов в системе правительства Российской Федерации.
28 июня 2000 года Президент Российской Федерации В. В. Путин утвердил разработанную с участием МИД России Концепцию внешней политики Российской Федерации, в соответствии с которой «Министерство иностранных дел ведет работу по непосредственной реализации утвержденного Президентом Российской Федерации внешнеполитического курса, осуществляет координацию внешнеполитической деятельности федеральных органов исполнительной власти и контроль за ней». Но после террористических актов 11 сентября 2001 г. в США, а также захвата
150 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии
заложников в сентябре 2004 г. в осетинском Беслане, серии инспирированных США «цветных революций» на постсоветском пространстве, рассматриваемом Россией как зона своих особых интересов, настала пора пересмотреть Концепцию внешней политики Российской Федерации 2000 г. Важным дополнительным фактором в пользу пересмотра послужили также изменившиеся по своей природе угрозы суверенитету и территориальной целостности России, а также возросшее значение новых направлений внешнеполитической деятельности, включая публичную дипломатию, экономическую дипломатию, народную дипломатию, проблемы «брэнда Россия», формирования и поддержания положительного имиджа политико-экономической системы страны, пересмотра приоритетов ее региональной политики.
Вследствие этих причин, 12 июля 2008 г. Президент Дмитрий Медведев ввел своим указом в действие «Концепцию внешней политики Российской Федерации», по-новому расставившую приоритеты в деятельности российской дипломатии. Однако, и новый документ не решает многие из структурных проблем, свойственных российской дипломатии на современном этапе.
Изучение нами практики работы российской/советской дипломатической службы показывает, что традиционный подход состоит в жестком ограничении числа акторов, вовлеченных в дипломатическую деятельность, и регулировании их состава государством. Согласно Указу Б.Ельцина 12 марта 1996 г. о координирующей роли МИДа при осуществлении международных контактов всех институтов власти России, фактически МИДу отдано право не только координировать, но и устанавливать стандарты, одобрять (или отвергать) формы дипломатических контактов. Как следствие такой вовсе не вынужденной централизации, дипломатия современной России — это классическая дипломатия национального государства девятнадцатого века, несколько разбавленная риторикой о признании «и других форм» международных контактов, выходящих за традиционные рамки МИДа. К их числу мы относим экономическую дипломатию, парадипломатию российских регионов и др. Изучение истории убедительно показывает, что одно из наиболее эффективных средств ускорения формирования государственности на начальном этапе ее истории и налаживания работы ее институтов — вступление в конфликт с другим государством, иной мощной внеш-
151
Глава пятая. Современный российский МИД
ней силой. Фактор «внешней угрозы» ускоряет течение многих процессов построения суверенного государства, он оказывает воздействие на скорость формирования страной своих институтов управления, а также определение ею национальных интересов. Повышение эффективности работы институтов власти в этих обстоятельствах становится очевидной и первостепенной задачей власти. Некоторые государства искусственно создают образ врага из своих соседей, пытаясь использовать его для ускорения формирования основ своей государственности (самый наглядный пример — активно используемая правящими кругами балтийских стран «управляемая русофобия»), Россия в настоящее время не сталкивается на международной арене с противостоянием, бросающим вызов самой ее государственности. Однако, разнообразие и меняющаяся природа внешних вызовов (международный терроризм, распространение оружия массового поражения, угрозы мягкой безопасности, нелегальная миграция, нелегальный оборот оружия, наркотиков, контрафактной продукции и многое другое) заставляют учитывать «внешний фактор» при определении и воплощении на практике дипломатической стратегии государства.
Следует отметить важную особенность роли МИДа Российской Федерации в современной российской системе власти. Она заключается в том, что в силу политического развития в России в президентство В. В. Путина и, как становится ясно, в только что начавшемся президентстве Д. А. Медведеве, т.н. «президентской дипломатии», а также формирующейся на наших глазах «премьерской дипломатии» принадлежит ведущая роль в деятельности России на международной арене. Российские лидеры охотно принимают участие в международных мероприятиях, лично проводят переговоры, их дружба с теми или иными зарубежными государственными деятелями становится важнейшим внешнеполитическим фактором общеевропейского или даже мирового масштаба. Фактическая роль МИДа в координировании и регулировании деятельности России на международной арене в таких обстоятельствах остается незначительной. Среди экспертов, изучающих российскую внешнюю политику и дипломатию, особый интерес вызывает вопрос о том, в каком именно кабинете в Кремле или в российском Белом доме разрабатывается стратегия внешней политики России. К числу кандидатов на выполнение этой миссии относят помощника Президента
152 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии
Р оссии С. Э. Приходько; возглавляемое А. Л. Манжосиным Управление Президента Российской Федерации по внешней политики; структуры руководимого Н. П. Патрушевым Совета безопасности России, который за прошедшие полтора десятилетия не раз переживал взлеты и падения своего политического влияния, кабинет премьер-министра России. Ряд экспертов склонен допускать, что большую роль в определении основных направлений российской дипломатической деятельности играют руководитель Администрации Президента С. Е. Нарышкин. Все более популярным становится мнение, что дипломатия России является действительно «президентской» и она направляется лично главой государства, поскольку именно это записано в российской Конституции 1993 г. Несмотря на все многоголосие мнений, отраженных нами выше, все больше свидетельств подтверждает тезис о том, что современный российский МИД — структура, подчиненная Президенту России, его Администрации и главе Правительства Российской Федерации до такой степени, что на изучение самостоятельной роли Министерства иностранных дел можно не тратить время ввиду отсутствия предмета для изучения. То есть, согласно этому мнению, МИД является исполнителем внешнеполитической стратегии Российского государства настолько, что приписывать ему какую-либо политическую роль было бы ошибочно.
Кроме того, в современном российском МИДе нарушено важнейшее правило функционирования эффективного внешнеполитического ведомства, которое ведущие государства планеты стараются соблюдать уже больше столетия. Оно состоит в том, что работой министерства иностранных дел должны руководить два человека: 1. Первый — политический деятель, назначенный высшим институтом власти в стране (парламентом в парламентской республике или президентом в президентской республике). Для такого политического деятеля опыт внешнеполитической деятельности — отнюдь не главное условие для попадания на должность и успешного руководства МИДом. Действительно основное условие — способность влиять на процесс принятия решений в государстве, возможность прямого доступа к «первому лицу», эффективность как менеджера, умение создавать коллективы единомышленников и руководить ими, навыки общения с журналистами, способность
153
Глава пятая. Современный российский МИД
проводить двухсторонние и многосторонние переговоры и добиваться на них результатов.
2. Второй — карьерный дипломат, исполняющий приказы министра, но самостоятельно регулирующий все основные вопросы функционирования министерства (карьера, бюджет, повседневное принятие нестратегических решений, контроль над исполнением сотрудниками министерства, прежде всего послами и директорами департаментов, своих основных профессиональных функций, стоящих перед МИДом). Во всей постсоветской истории России руководители МИДа никогда не соответствовали этой проверенной временем формуле эффективного руководства. Несомненно, в годы, когда российской дипломатией руководил Е. М. Примаков, значение дипломатического ведомства и его главы в политической системе России несколько возросло. Однако, оставив после себя во главе МИДа высокопрофессионального, но политического легковесного И. С. Иванова, Е. М. Примаков не позволил МИДу сохранить существенную роль в процессе выработки основ внешнеполитического курса страны. Это сохраняющееся противоречие между вытекающими из законодательства формально большими полномочиями МИДа России и малым политическим весом его нынешнего главы СВ. Лаврова, ослабляет российскую дипломатию. По-прежнему, в российской дипломатии велик разрыв между теми, кто принимает решения и теми, кто их реализует.
Для того, чтобы ответить на вопрос о том, как сделать эффективнее российскую дипломатическую работу, попытаемся ответить на вопрос о том, что означает «эффективность» в конкретных политических условиях современной России.
По нашему мнению, для оценки степени эффективности дипломатической деятельности России, нужно обладать достаточной информацией и быть способным ответить на следующие вопросы:
Каковы основные цели политики России по отношению к внешнему миру? Где и как они сформулированы и насколько гибкими к изменяющейся внешней среде они являются?
Насколько соответствуют основные внешнеполитические документы в отношении внешнего мира новым вызовам и реалиям современного мира? Является ли российская дипло матия традиционной или современной?
154 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии
Глава пятая. Современный российский МИД
155
Насколько адекватна внешняя политика России природе но вых проблем, с которыми она сталкивается в отношениях с другими государствами и международными процессами?
Существуют ли жизнеспособные концептуальные альтерна тивы нынешнему внешнеполитическому курсу России? Кто их может сформулировать?
Каковы ныне располагаемые и оптимальные ресурсы внеш ней политики России и насколько успешно их удается задей ствовать?
Какие региональные направления внешней политики России оказались в последние годы наиболее успешными и почему? Насколько большую роль в эффективности российской ди пломатии играет традиционная сила?
Как Россия участвует и должна участвовать в многосторон ней дипломатии? Выгодно ли России участвовать в много сторонней дипломатии в качестве равноправного партнера, или же Россия всегда должна претендовать на исключитель ное место в любой международной организации?
Какова иерархия приоритетов Российской Федерации по от ношению к глобальным и региональным процессам?
Каково соотношение стратегических и тактических аспектов внешней политики России? Что является для российской ди пломатии самым важным, а чем она может пожертвовать для достижения наиболее важным своих целей?
Кто и как участвует в выработке и реализации внешней по литики России?
Что можно сделать для оптимизации внешнеполитического процесса в Российской Федерации?
Наше исследование является попыткой поставить в повестку дня научной дискуссии об эффективности российской дипломатии именно эти конкретные и в высшей степени дискуссионные вопросы. Ответы на них позволят нам существенно приблизиться к формулированию шкалы целей и иерархии ценностей, которые нужно постоянно иметь ввиду, при оценке эффективности российской дипломатии.
Отметим, что нами среди прочего изучен опыт проведения исследования, сходного по методологии с нашим. Еще в 2006 г. еженедельник «Эксперт», Институт общественного проектирования и
МГИМО-Университет инициировали масштабный и научно значимый проект под названием «Политический атлас современности». Его цель — разработка новых инструментов изучения и оценки политических процессов в современном мире. Ключевая особенность данного проекта — акцент на математическом анализе объективных данных по всем государствам — членам ООН. Так, данное исследование показало, что такой важный индикатор развития государства, как уровень демократичности политической системы, в существенной степени определяется численностью и масштабами внешних и внутренних угроз, но при этом степень международного влияния отдельно взятого государства практически не зависит от характера внутриполитического режима.
Слабые места исследования «Политический атлас современности» можно сгруппировать в два основные пункта:
У математического анализа баз объективных данных нет возможности для оценки субъективного восприятия полити ческих процессов, а последнее играет в общественно-поли тической жизни большое и часто решающее значение;
Организаторы исследования не используют такой важный инструмент изучения политической реальности, как опросы экспертов разных стран, на основе изучения которых можно получить более сбалансированные оценки.
Данное исследование, тем не менее, позволяет оценивать способности национальных систем отвечать на внутренние и внешние угрозы, опираясь на объективно верифицируемые экономические, географические, демографические и иные факторы. Важным результатом нынешнего этапа реализации указанного проекта «Политический атлас современности» является вывод о том, что не существует прямой связи между уровнем внешнего влияния государства и его внутренним демократическим, авторитарным или иным устройством. Сам этот вывод открывает для нашего исследования важную перспективу: не ограничиваться поиском и анализом объективных критериев, а уделить внимание субъективным аспектам функционирования политических и бюрократических институтов. Мы живем в сложном мире множащихся самоидентификаций, и при разработке дипломатической стратегии требуется учет максимально большого круга акторов и их идентичностей, а также динамики их изменения.
156 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии
Глава пятая. Современный российский МИД
157
Несколько
символически важных событий последнего
времени на
международной арене показывают, что у
России потенциально имеется очень
привлекательный имидж, и наша страна
воспринимается как позитивный фактор
на международной арене. Причем, этот
фактор
привлекательности образа России в
глазах граждан других стран неэффективно
используется отечественной дипломатией.
Такие
события, как получение летом 2007 г. права
на проведение в Сочи зимних Олимпийских
игр 2014 г., получение В. В. Путиным звания
«Человек года» от еженедельника «Тайм»,
победа российского певца на конкурсе
«Евровидение-2008» и даже победа на
конкурсе красоты «Мисс мира 2008» лишь
отчасти объясняются конкретными
заслугами российских участников этих
соревнований и конкурсов.
Выбор в пользу представителей России
во всех этих случаях, на наш
взгляд, отражало общее позитивное
отношение к России, ее растущей
роли в мире и общемировых процессах.
Но сравнение деятельности
России в области публичной дипломатии
с практикой США, Великобритании, Франции,
Канады и Индии, изученное нами в
предыдущей главе, показывает отставание
России в этой сфере дипломатической
деятельности. России следует отказаться
от взгляда
на публичную дипломатию как на
деятельность по манипулированию
общественным мнением других государств.
Перед отечественной
публичной дипломатией должна быть
поставлена иная задача: вовлечь
зарубежную «общественность» в диалог,
ориентированный на предоставление
детальной информации о России и
удовлетворение интереса к российской
истории, политической жизни, экономике
и культуре. Только интенсивное ведение
этого диалога, а также
использование в его рамках убедительных
и понятных зарубежной аудитории
аргументов может стать подлинным
средством оценки
публичной дипломатии России как
эффективной и успешной.
При этом не нужно испытывать иллюзии
относительно того, что
положительное отношение к России и ее
дипломатии в мире доминирует.
Усиливающаяся русофобия в среде
политических лидеров
Восточной Европы, а также в ведущих СМИ
стран Запада, означает ухудшение
условий, в которых реализуется
дипломатическая стратегия
России. Очевидную антироссийскую
направленность имеет
решение Нобелевского комитета о
присуждении Премии мира в 2008 г.
финскому политическому деятелю М.
Ахтисаари, автору
проекта создания независимого Косовского
государства, кото-
рый Россия категорически не приемлет. В целом, сфере публичной дипломатии свойственна высококонкурентная среда, и действовать в ней нужно максимально энергично и эффективно.
Мы убеждены в том, что МИД России следует отказаться от подхода, исходящего из нежелательности дискуссии относительно природы политической системы современной России, нелиберального характера политико-экономической системы России, использования «силовых факторов» как ultima ratio regnum российской дипломатии. В действительности, другим государствам мира было бы полезно познакомиться со структурой власти и принятия решений в России, и тогда российская политика перестанет быть, по меткому выражению У. Черчилля, «загадкой, завернутой в тайну и помещенной внутрь головоломки». Т. е. эффективная публичная дипломатия России — это дипломатия, способная с помощью средств информационной эры сформировать благоприятный, отражающий реальное положение дел, образ своей страны в глазах мирового общественного мнения.
Мы также считаем, что следует отказаться от практики аутсорсинга организации мероприятий в сфере публичной дипломатии (когда важнейшие с точки зрения публичной дипломатии мероприятия организуют другие министерства, неправительственные организации или структуры крупного российского бизнеса), а создать в структуре МИД России специальный департамент, чей руководитель имел бы достаточно высокий ранг в системе МИД и был способен придать данному направлению деятельности быструю динамику развития с первого дня его работы.
Сравнение структуры Министерства иностранных дел России и аналогичных институтов в рассмотренных государствах Европы, Азии и Северной Америки показывает, что она не отражает действительные приоритеты и реалистическую оценку возможностей России действовать на международной арене. У министра иностранных дел России по-прежнему излишне много заместителей (восемь) и это позволяет предположить, что их полномочия могут пересекаться. Территориальных департаментов также слишком много (пятнадцать), если сравнивать структуру МИД России и зарубежных дипломатических служб. Даже если они не дублируют работу друг друга (что весьма вероятно), все же они не способствуют оптимизации принятия решений в чрезвычайной обстановке. Функцио-
158
Д.
Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко.
Эффективность
дипломатии
н альных департаментов в МИД России еще больше — их двадцать два! Часть из них создана недавно и призвана сделать дипломатию России более современной и оперативной. Другая часть унаследована еще от МИД СССР и осталась практически неизменной по своим функциям. Отметим, что в зарубежной экспертной литературе существует точка зрения о том, что российский МИД остался последним «нереформированным» министерством в структуре правительства, поскольку реформы А. Козырева напоминали скорее погром МИДа, и главная заслуга Е. М. Примакова состояла в том, что, не изобретая новую структуру и функции, он восстановил на новом фундаменте традиционную советскую дипломатическую службу. И если российские дипломаты отмечают этот факт с гордостью, то многие эксперты с ними не согласны и предрекают неизбежность действительно радикальной трансформации МИД в будущем.
Бюджетные расходы МИД России невелики, если их сравнивать с расходами на дипломатическую деятельность в других государствах (см. приложения). Так, в 2007 г. расходы федерального бюджета о статье «Международные отношения и международное сотрудничество» составили 39,5 миллиарда рублей, а на 2009 расходы запланированы на уровне — 41,6 млрд. Важно отметить, что львиная доля этих расходов направлена на поддержание интеграционных структур на пространстве бывшего СССР, и на дипломатическую деятельность вне пределов стран СНГ реально расходуется около половины приведенных нами сумм. Важно подчеркнуть, что, несмотря на положительную динамику роста бюджетных ассигнований на международную деятельность, эти расходы составляют лишь 35 процентов от расходов на эти цели ФРГ, около 20 процентов от расходов Франции и лишь чуть более 4 процентов от расходов США. Никакие усилия по повышению эффективности российской дипломатии не приведут к требуемым результатам, если данные усилия не подкреплены бюджетными расходами.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное исследование дает нам возможность утверждать, что возможно и желательно создание в обозримом будущем системы оценки эффективности дипломатической деятельности органов власти Российской Федерации.
Для достижения указанной цели следует осуществить следующие действия:
анализ формулирования и реализации целей, которые ставят перед дипломатической службой России такие органы государственной власти как Президент Российской Федерации, председатель правительства или руководители палаты Федерального собрания Российской Федерации. В данном случае допустима экспертная оценка таких целей, поскольку требуется отделение декларативных и «пропагандистских» целей в сфере дипломатии от насущных и важных. Итог анализа эффективности дипломатии в данном ракурсе должен выглядеть как констатация того факта, что в 200Х году перед российской дипломатической службой стояли Y целей, часть из которых перешла с прежних временных периодов, а часть была сформулирована в течение года. И из этих целей дипломатическая служба сумела добиться Z целей, то есть процент эффективности Y/Z = XX процентов.
Сложность применения данного подхода в его кажущейся большой субъективности. Поэтому ключевую роль при его применении должна играть квалификация экспертов. С течением времени можно добиться достижения требуемого уровня объективности, что позволит оперировать полученным показателем для определения итоговой эффективности.
161
А нализ финансово-материального обеспечения дипломатической деятельности Российской Федерации. Для расчета данного индикатора требуется проведение сравнительного исследования финансирования дипломатической деятельности в России и некотором числе других государств. В рамках данного исследования были проанализированы финансовые расходы на функционирование дипломатической службы в таких государствах, как США, Франция, Великобритания, Канада, Индия, Российская Федерации. Также привлекались справочные данные по таким государствам, как Бразилия и Италия, которые не нашли отражения в данном тексте. Для разработки наглядного индикатора «эффективности использования бюджетных средств на финансирование дипломатической работы» требуется проведение более глубоких исследований с использованием математического аппарата, а также построение достаточно длинных временных рядов (по меньшей мере, в 10 лет). Полученные данные позволят сравнить бюджетные расходы на дипломатическую деятельность в России и в других государствах и вынести достаточно объективное суждение о том, насколько адекватно деятельность дипломатической службы России обеспечивается с финансовой точки зрения (в целом, в рамках определенных направлений деятельности, а также расходы на одного дипломатического работника).
Анализ эффективности дипломатии России группой отечественных и иностранных экспертов. По нашему мнению, это наиболее трудоемкий, субъективный, но и наиболее ценный способ изучения эффективности дипломатии России.
Как нам представляется, он должен применяться следующим образом. На первом этапе определяется несколько важнейших внешнеполитических (или внешнеэкономических) проблем, на решение которых в рамках рассматриваемого года были направлены усилия российской дипломатии (наиболее простой путь — те же события, которые отнесены к «важнейшим» в первом пункте (см. выше). Далее, экспертов просят оценить деятельность российской дипломатии по нескольким параметрам. Среди них должны быть такие параметры, как оперативность реагирования, комплексность рассмотрения проблемы, лидерство МИД России в решении проблемы, проявленные новаторство или оригинальность, умение привлечь к решению проблемы дипломатические службы других государств. Полу-
Заключение
ченные ответы (по типу «Да» или «Нет», или же в рамках десятибалльной шкалы) должны быть рассмотрены по каждой отдельной проблеме, а затем все в целом для получения итогового показателя оценки экспертами эффективности работы дипломатической службы России в течение определенного периода времени.
Нам представляется, что хотя годичная периодичность проведения таких оценок представляется очевидной и удобной, на первом этапе проведения исследований требуется использовать двухгодичный цикл. Это объясняется особенностями функционирования механизма взаимодействия Президента Российской Федерации и министерства иностранных дел с 2002 г. Условие двухлетней периодичности исследований актуально лишь при условии сохранения традиции проведения Президентом России встречи с руководством МИДа и послами Российской Федерации в других государствах и при международных организациях также раз в два года (предыдущие встречи проводились в 2002 г., 2004 г, 2006 г., и в 2008 г.). Данные встречи превратились в место обмена мнениями об актуальных проблемах российской дипломатии. На них также Президент России ставит перед отечественными дипломатами задачи, которые носят стратегический характер. Ежегодные обращения Президента России к Федеральному собранию отличаются большей ориентацией на внутриполитические задачи, а также на актуальные внешнеполитические вопросы, поэтому их роль в формировании стратегического курса российской внешней политики заметно ниже, чем у встреч Президента России с руководителями МИД и послами России.
Мы убеждены в том, что сочетание экспертных оценок и выявленных объективных характеристик организации дипломатической деятельности в ведущих государствах планеты позволит создать инструменты оценки эффективности дипломатии, которые расширят наши знания об организации этой важнейшей сферы профессиональной деятельности.
СОДЕРЖАНИЕ
ПРИЛОЖЕНИЕ
Дипломатические
и консульские представительства
государств
США. Имеют посольства, консульства и дипломатические представительства в 226 государствах, государственных образованиях и международных организациях.
Великобритания. В 2004 г. закрыла миссии на Багамских островах, в Парагвае, Восточном Тиморе, Лесото, Свазиленде, в Тонге, Кирибати, Вануату. На сегодня дипломатические миссии имеются в 148 государствах и при 19 международных организациях.
Германия. Имеет 226 дипломатических миссий, 354 почётных консулов в 151 стране.
Франция. 158 посольств за рубежом, из них 128 имеют консульские учреждения. 17 постоянных представительств, 4 делегации при международных организациях.
Канада. 270 посольств и консульств в 180 государствах.
Россия. Посольства в 142 странах. 13 представительств в международных организациях.
Италия. Посольства и консульства имеются в 126 государствах и в 10 международных организациях.
Япония. Посольства в 139 странах, в 7 многосторонних организациях есть дипломатические представительства.
Бразилия. Посольства в 112 странах. 60 консульств и вице-кон-сульств. Делегации и миссии в 12 международных организациях.
Индия. 165 посольств и генеральных консульств в 116 странах. 5 представительств в многосторонних организациях.
Китай. Посольства и консульства в 165 странах. 7 представительств при многосторонних организациях.
Введение 3
Глава первая. Определения 5
Глава вторая. Что такое современная дипломатическая служба? 17 Глава третья: Эффективность дипломатии: объективные
критерии и субъективные оценки 34
Глава четвертая: Внешнеполитические ведомства стран
мира в XXI в.: приоритеты деятельности и эффективность 41
§ IV. 1. Дипломатическая служба США 41
§ IV.2. Дипломатическая служба
Великобритании 74
§ IV.3. Дипломатическая служба Франции 94
§ IV.4. Дипломатическая служба Канады 119
§ IV.5. Дипломатическая служба Индии 130
Глава пятая. Современный российский МИД и возможные
направления повышения эффективностиего работы . . 145
Заключение 159
Приложение 162