1 Основные направления деятельности и полномочия органов местного самоуправления

Характеризуя основные направления деятельности органов местного самоуправления можно выделить несколько блоков: общего, хозяйственного и социально-культурного профиля. Хотя это не во всем соответствует последовательности за­крепления вопросов местного значения в Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» (а она заслуживает критической оценки), зато помогает понять логику содержания деятельности органов местного самоуправления. /68/

1.1 Планирование экономического и социального развития муниципального образования. Содействие развитию отраслей народного хозяйства

Содержание экономической и социальной деятельности органов местного самоуправления можно разделить на несколько составляю­щих, они:

- во-первых, ответственны за комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

- во-вторых, вправе создавать хозяйствующие субъекты различных, разрешен­ных законом организационно-правовых форм, деятельность которых должна быть направлена на реализацию вопросов местного значения;

- в-третьих, обладая определенными властными полномочиями на территории муниципального образования, вправе оказывать влияние на деятельность всех иных, не находящихся в собственности муниципаль­ных образований, субъектов предпринимательской деятельности.

Рассматривая полномочия органов местного самоуправления по планированию развития муниципального образования, следует отметить, что органы местного самоуправления наделены в соответствии со ст. 17 Федерального закона от 2003 г. полномочиями по принятию и орга­низации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также по организации сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образо­вания, и предоставлению указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ.

Принятие планов и программ развития муниципального образова­ния, утверждение отчетов об их исполнении относятся к исключитель­ной компетенции представительного органа муниципального образова­ния (ч. 10 ст. 35) организации местного самоуправления в Российской Федерации. Проекты планов и программ развития муниципального образования, разрабатываемые органами местного самоуправления, в обязательном порядке должны выноситься до рассмотрения пред­ставительным органом на публичные слушания населения, порядок организации и проведения которых устанавливаются уставом муници­пального образования.

Наличие норм, обязывающих органы местного самоуправления уделять должное внимание планированию социально-экономического развития муниципального образования, свидетельствует о важности и значимости указанного процесса для самого развития муниципаль­ного образования.

Анализ практики управления территорией муниципального об­разования с позиций стратегического планирования свидетельствует о том, что произошедшее перераспределение экономической компе­тенции между различными уровнями управления, появление новых то­чек взаимодействия между органами местного самоуправления и эко­номически самостоятельными предприятиями ни в коем случае не умаляет значимости и эффективности создания и претворения в жизнь различного рода планов и программ развития территории.

Ни один субъект экономического управления, к которым относятся и органы местного самоуправления, не вправе отказываться от плано­вого регулирования вопросов своей деятельности. Другое дело, что со­временное российское законодательство позволяет органам местного самоуправления сочетать активное властное воздействие на экономи­ческие процессы развития муниципального образования с дозволен­ными рыночными механизмами хозяйствования. Основной чертой современного муниципального планирования является отказ от дирек­тивных методов и переход к формированию партнерских отношений органов местного самоуправления со всеми хозяйствующими субъек­тами на территории муниципального образования.

Разработка проектов планов и программ развития муниципального образования должна вестись на основе собственной нормативной базы.

При этом в качестве основных нормативных актов федерального уров­ня, на примере которых органы местного самоуправления вправе вы­строить собственное правовое регулирование процесса планирования, можно использовать Федеральный закон от 20 июля 1995 г. «О государ­ственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (в ред. 1999 г.). /10/ Кроме того, в каче­стве вспомогательного нормативного акта, устанавливающего принци­пы планирования и разработки программ экономического развития, органам местного самоуправления можно рекомендовать действующий в настоящее время Порядок разработки и реализации федеральных це­левых программ и межгосударственных целевых программ, в осущест­влении которых участвует Российская Федерация, утвержденный по­становлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 (в ред. от 20 февраля 2006 г.). /50/

Органы местного самоуправления не только осуществляют разра­ботку, финансирование и реализацию местных программ социально-экономического развития, разработанных на основании собственной нормативной правовой базы, но и вправе выступать в качестве соисполнителей в реализации федеральных программ и программ субъ­ектов РФ. В связи с этим в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом 2003 г. может быть образован фонд муници­пального развития. В свою очередь, предоставления бюджетам му­ниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципаль­ных образований в составе расходов бюджета субъекта РФ может быть образован фонд софинансирования социальных расходов. Правда, из ст. 139 Бюджетного кодекса РФ (в ред. от 26 апреля 2007 г.) /6/ исключены положения о фонде муниципального развития субъекта, а из названия фонда софинансирования слово «случайный».

В целом главная задача органов местного самоуправления в сфере планового регулирования социально-экономического развития состоит в создании научно обоснованной системы стратегического и оператив­ного планирования. И в данном контексте органам местного самоуправ­ления следует направлять свои усилия по планированию на создание эф­фективной системы муниципальных предприятий и организаций, осу­ществляющих деятельность по решению вопросов местного значения.

Федеральный закон 2003 г., Гражданский кодекс РФ /5/, Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. (в ред. от 1 декабря 2007 г.) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» /12/ наделяют органы местного самоуправления правом на создание муниципальных унитарных предприятий. По законодательству унитарным предприятием призна­ется коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником; на местном уровне имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собствен­ности муниципальному образованию. Если унитарное предприятие создано на праве оперативного управления (что часто имеет место на муниципальном уровне), оно называется казенным предприятием.

Муниципальное унитарное предприятие может быть создано при необходимости: использования муниципального имущества, приватиза­ция которого запрещена; осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам); необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

Казенное муниципальное предприятие может быть создано в слу­чае: если преобладающая или значительная часть производимой про­дукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для нужд муниципального образования; необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключи­тельно для казенных предприятий.

Поскольку основными целями деятельности муниципальных унитарных и казенных предприятий является решение вопросов местного значения, то, следовательно, их плановые показатели должны быть так или иначе увязаны с планированием социально-экономического раз­вития муниципального образования, и наоборот, тем более что дея­тельность таких предприятий в целом подотчетна и подконтрольна ор­ганам местного самоуправления.

Помимо права на создание предприятий, учреждений и организа­ций, находящихся в муниципальной собственности, деятельность ко­торых подотчетна и подконтрольна органам местного самоуправления и соответственно может быть подвергнута процедурам планирования и иным формам регулирования, органы местного самоуправления на основании Федерального закона 2003 г. вправе принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закры­тых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом РФ и иными федеральными законами.

Немаловажное значение для развития муниципальных образований имеет деятельность субъектов хозяйствования, не находящихся в муниципальной собственности. В части решения вопросов взаимодействия органов местного самоуправления с предприятиями и организациями, функционирующими на территории муниципального образования, необходимо заметить: основным принципом, которым следует руководствоваться муниципальным органам в указанных вопросах, являет­ся принцип, закрепленный в ст. 34 Конституции РФ /1/, - «каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономиче­ской деятельности». Основная направленность современного развития отношений между органами местного самоуправления и хозяйствую­щими субъектами сводится к постепенному переходу от директивного планирования и государственного управления предпринимательской деятельностью к правовому регулированию, основанному на отказе от вмешательства во внутренние дела субъекта предпринимательской деятельности с усилением установленных законодательством функций административного, финансового, налогового и иных разрешенных форм контроля и надзора.

Ряд названных функций выполняется органами государственной власти, к полномочиям которых отнесены государственная регистра­ция юридических лиц, лицензирование и сертификация отдельных ви­дов деятельности. Налоговым органам Российской Федерации, в свою очередь, предоставлены полномочия по контролю за финансовой дея­тельностью субъектов хозяйствования. Указанная деятельность регла­ментируется целым рядом Федеральных законодательных актов, к чис­лу которых относятся Федеральные законы: от 8 августа 2001 г. «О го­сударственной регистрации юридических лиц и индивидуальных пред­принимателей» (в ред. от 1 декабря 2007 г., с изм. от 30 апреля 2008 г.) /13/; от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в ред. от 6 декабря 2007 г.) /14/; от 8 августа 2001 г. «О защите прав юри­дических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (в ред. от 30 декабря 2006 г.). /15/ Немаловажное значение имеют шаги Президента РФ, предпринятые в 2008 г. и направленные на сокращение и упорядочение действий контрольно-надзорных органов в отношении любых организационных форм хозяйствования и предпринимательства.

Органы местного самоуправления, занимаясь вопросами местного значения, не остаются в стороне от развития промышленного произ­водства на своей территории. Не следует забывать, что задача местного самоуправления состоит в содействии решению задач общегосудар­ственного масштаба, а одной из них является укрепление промышлен­ного потенциала государства. Кроме того, развитие промышленности - это и рабочие места для местного населения, и налоги в государствен­ный бюджет, отчисления от которых поступают в местные бюджеты, и формирование всей территориальной инфраструктуры муниципаль­ного образования, защита окружающей среды и прочее. Весь комплекс соответствующих вопросов так или иначе находится в поле внимания органов местного самоуправления.

Органам местного самоуправления целесообразно использовать та­кие способы взаимодействия с самостоятельными субъектами деятель­ности на территории муниципального образования, как муниципаль­ный заказ на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и реализацией от­дельных государственных полномочий. Размещение муниципального заказа на поставки товаров, работ и услуг должно осуществляться на конкурсной основе, за исключением случаев, когда заказ реализуется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги, или случа­ев закупки у единственного исполнителя. Заметим, что использование такой формы взаимодействия органов местного самоуправления с про­изводителями товаров на территории муниципального образования стимулируется развитие отраслей производства, необходимых именно в данном муниципальном образовании. /11/

Отдельным направлением деятельности, которым органам местного самоуправления следует уделять больше внимания, является поддерж­ка малого и среднего предпринимательства, которая теперь регулируется Федеральным законом от 24 июля 2007 г. «О развитии малого и средне­го предпринимательства в Российской Федерации». /16/ Закон достаточно масштабно определяет задачи и полномочия органов местного самоуправления в данной сфере.

Согласно ст. 11 органы местного самоуправления должны создать условия для развития малого и среднего предпринимательства, в том числе:

1) формировать и осуществлять муниципальные программы разви­тия субъектов малого и среднего предпринимательства с учетом национальных и местных социально-экономических, экологи­ческих, культурных и других особенностей;

2) анализировать финансовые, экономические, социальные и иные показатели развития малого и среднего предпринимательства и эффективность применения мер по его развитию, прогноз раз­вития малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований;

3) формировать инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства на территориях муниципаль­ных образований и обеспечивать ее деятельность;

4) содействовать деятельности некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринима­тельства, и структурных подразделений указанных организаций;

5) образовывать координационные или совещательные органы в области развития малого и среднего предпринимательства ор­ганами местного самоуправления.

Закон обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления оказывать поддержку субъектам малого и среднего предпринимательства. Основными принципами такой поддержки являются:

1) заявительный порядок обращения субъектов малого и среднего предпринимательства за оказанием поддержки;

2) доступность инфраструктуры поддержки субъектов малого и сред­него предпринимательства для всех субъектов малого и среднего предпринимательства;

3) равный доступ субъектов малого и среднего предприниматель­ства к участию в соответствующих программах;

4) оказание поддержки с соблюдением требований, установленных 6 Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» /17/;

5) открытость процедур оказания поддержки.

Закон от 24 июня 2007 г. предусматривает:

- создание соответствующих муниципальных программ, муниципальных фондов поддержки предпринимательства, различных организационных центров содействия ему и оказание помощи подобным центрам;

- использование муниципального заказа как организующего и стимулирующего фактора;

- организацию на муниципальном уровне координационных и совещатель­ных органов, занимающихся вопросами содействия среднему и малому предпринимательству;

- формирование инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства как системы коммерческих и некоммерческих организаций, которые создаются, осуществляют свою деятельность или привлекаются в качестве поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд при реа­лизации федеральных, региональных и муниципальных программ раз­вития субъектов малого и среднего предпринимательства, обеспечиваю­щих условия для создания таких субъектов и оказания им поддержки.

Закон называет разнообразные центры, агентства, фонды, техно­парки, палаты, компании, консультационные центры и иные элемен­ты инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, причем они могут создаваться и по инициативе органов местного самоуправления.

Требования к организациям, образующим инфраструктуру под­держки субъектов малого и среднего предпринимательства, могут уста­навливаться не только в федеральных и региональных, но и в муници­пальных программах развития субъектов малого и среднего предпри­нимательства. Помимо прочего в этих программах предусматриваются формы, условия и порядок поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, включающие в себя финансовую, имуществен­ную, информационную, консультационную поддержку таких субъек­тов и организаций, поддержку в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации их работников, в области инноваций и промышленного производства, ремесленничества, внешнеэкономи­ческой деятельности и т. д.

Финансовая поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства и организаций, образующих инфраструктуру их поддержки, может осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе за счет средств не только государственных, но и местных бюджетов путем предоставления субсидий, бюджетных ин­вестиций, муниципальных гарантий по обязательствам соответствую­щих субъектов хозяйствования.

Закон позволяет государственным органам и органам местного самоуправления оказывать также имущественную поддержку названным субъектам в виде передачи во владение и (или) в пользование государственного или муниципального имущества, в том числе земельных участков, зданий, строений, сооружений, нежилых помещений, оборудования, машин, механизмов, установок, транспортных средств, инвентаря, инструментов, на возмездной основе, безвозмездной основе или на льготных условиях. Указанное имущество должно использо­ваться по целевому назначению. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы мест­ного самоуправления вправе утверждать перечни соответственно госу­дарственного и муниципального имущества, предназначенного для пе­редачи во владение и (или) в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

Итак, вопросы содействия развитию промышленности, строительству или любым иным отраслям экономики не вы­несены федеральным законодательством в отдельные полномочия ор­ганов местного самоуправления. Их деятельность в этой части должна носить комплексный характер, без каких-либо приоритетов, способствующих перекосу в развитии тех или иных отраслей хозяйствования. Развитие любого муниципального образования имеет присущие только ему черты и особенности, и поэтому в каждом муниципальном обра­зовании в определенный отрезок времени должно уделяться внимание тем отраслям и производствам, которые в наибольшей степени отвеча­ют интересам населения, проживающего на его территории. /68/