1.2 Становление и эволюция науки муниципального права

Современное развитие науки муниципального права тесно свя­зано с российскими реформами, направленными на существенное изменение социально-экономической, политической и правовой жизни России. Наука муниципального права, как и соответствую­щая отрасль права, находятся в стадии становления.

Отказ от единой системы органов государственной власти в центре и на местах в ли­це Советов, децентрализация власти на местах, реализация принципов самоуправления на основе Закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправле­нии в РСФСР», конституционная реформа 1993 г. изменили природу местной власти, придали ей характер негосударственной власти, стали отправными началами возникновения новой отрасли права и соответственно науки муниципального права, ранее неизвестного россий­ской правовой системе.

Однако, рассматривая муниципальное право как право местного самоуправления, закономерно сделать вывод: если не сама наука муниципального права, то идейно-теоретические представления о местном самоуправлении имеют в России многовековую историю.

Понятие «местное самоуправление» пришло в Россию из Германии в середине XIX в. Общим для обеих стран было понимание местного самоуправ­ления как децентрализованной деятельности автономных органов, создаваемых населением для удовлетворения собственных интересов. Но, при этом, поскольку государство оставалось сильно цен­трализованным, на уровень органов местного самоуправления пере­ходила (передавалась) обязанность реализации общегосударственных Установок, с которыми должны были сочетаться интересы населения (или, по крайней мере, не противоречить им).

Широко распространено представление о том, что местное самоуправление зародилось в глубокой древности. Оно существовало в качестве общинного самоуправления еще до государственно-организованного общества, прошло этапы античного мира, Средних веков и Нового вре­мени.

Но именно с конца XVIII в. и особенно в XIX в. местное самоуправление становится постоянным объектом теоретического научного осмысления.

Тем более, что оно активно используется при проведении политических, административных и правовых реформ и это не случай­но:

- местное самоуправление рассматривается как один из инструмен­тов приобщения населения к управлению территориальными едини­цами, способствующий облегчению выполнения соответствующих задач государства и объединению населения на почве местных интере­сов, превращению его в территориальное сообщество;

- одновременно местное самоуправление объективно оказывает содействие развитию буржуазно-демократических институтов, построенных на участии на­селения во власти.

В период буржуазных революций появляется понятие местного самоуправления в общепринятом современном варианте. Проведения великих реформ в России XIX в., в частности земской реформы, по­казывает, что российское общество было подготовлено к коренным преобразованиям управления на местах в посткрепостной России.

В конце первой половины XIX в. В России сформировалось мощное движение, связанное с необходимостью серьезных перемен в государственном механизме самодержавной России. Представители различных социальных слоев были объединены общими идеями, ставшими основой земского либерализма. Об этом свидетельствует изучение материалов комиссии по подготовке земской реформы.

В проектах комиссии получили развитие прогрессивные демократические идеи, отмечалось, что создание губернских и уездных земских учреждений (рассматриваемых в научной литературе того времени как органы самоуправления) связано с формированием независимой и самостоятельной местной власти.

«Доколе действия земских учреждений касаются только местного интереса, нет необходимости в участии правительственной власти в прямом вмешательстве и влиянии на ход дел». /27/

Науку муниципального права невозможно представить без основополагающих трудов известных российских ученых, деятелей земского движения, а также государственных деятелей России XIX - начала XX в. (В. П. Безобразов /7/, А. И. Васильчиков /10/, С. Ю. Витте /11/, А. Д. Градовский /14/, П. П. Гронский /16/, И. И. Дитятин /17/, Н. М. Коркунов /20/, Н. И. Лазарев­ский /22/, Г. И. Львов /25/, Т. Е. Полнов /25/ и др.).

В советский период развития российской государственности в осно­ву организации власти был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти в центре и на местах (по мере раз­вития социалистического строя фундаментом государства, его полити­ческой основой объявлялись Советы рабочих, красноармейских и кре­стьянских депутатов, Советы депутатов трудящихся, Советы народных депутатов).

Их деятельность строилась на основе концепции полноты и верховенства власти Советов, подотчетности им всех иных государ­ственных органов, выборности депутатов, обязанных сочетать в своей деятельности и работе Советов государственные интересы и интересы населения, конституционно закрепленной подотчетности депутатов на­роду (избирателям), принципов демократического централизма, двой­ного подчинения исполнительного аппарата Советов.

В политическом лексиконе большей части советского периода понятие «самоуправление народа» использовалось не часто и получило распространение в основ­ном на этапе перестройки общества в конце 80-х гг. XX в. /2/

Что касается понятий «муниципальное самоуправление», «местное самоуправление», они практически исчезли из обращения. Этому способствовали идеологические догмы о преимуществах социалистиче­ской демократии перед буржуазной, а также официальный отказ в со­ветское время от концепции местного самоуправления и объявление всех Советов, в том числе и местных, органами государственной вла­сти.

Естественно, что вопросы организации и деятельности местных Советов возникали на практике, получали правовое регулирование, в основном в нормах государственного и административного права. Для новой системы органов надо было готовить кадры, поэтому посте­пенно в вузах и так называемых советско-партийных школах к препо­даванию учебных курсов по Конституции СССР и РСФСР добавился и анализ системы, построения и деятельности Советов. Достаточно ре­гулярно стали появляться научные исследования и информационные публикации, посвященные Советам. В результате возникла комплекс­ная научная дисциплина под названием «советское строительство». /1, 2/

Советское строительство рассматривалось как «главный элемент организации Советского государства, советской государственности, государственного строительства. Это организация, деятельность и раз­витие Советов, как представительных органов государственной власти социалистического государства, самых массовых, всеохватывающих организаций советского народа, через которые он осуществляет принадлежащую ему государственную власть». /4/

Местное самоуправление поглощается единой системой социалистического самоуправления народа, элементы которого - самоуправление в Советах, общественных организациях, трудовых коллективах, национально-государственных образованиях, административно-территориальных единицах. /18, 19/

Такие концептуальные подходы не снимают вопроса: существовало ли реально местное самоуправление в СССР, т. е. на советском этапе периода отечественной государственности? Советская государственно-правовая теория, советское строительство рассматривали местные Со­веты как органы народной власти нового типа, объединяющие в своей деятельности принятие решений, их реализацию и контроль за испол­нением решений.

Все это объединялось известным ленинским прин­ципом «Советы - работающие корпорации». По сути дела, местные Советы в значительной мере также воплощали модель местного само­управления, хотя и без использования соответствующей терминоло­гии. Не случайно о самоуправленческих началах в работе Советов пи­сали отечественные авторы на разных этапах, причем с 1960-1970-х гг. не избегая и самого термина «самоуправление». Например, профессор В. А. Пертцик свою монографию, выпущенную в 1963 г., назвал «Про­блемы местного самоуправления в СССР» /28/ (правда, у консервативно настроенной части научной общественности это вызвало острую кри­тику и автор имел затруднения с защитой докторской диссертации, впрочем, благополучно преодоленные). В 1965 г. профессор Л. А. Гри­горян выпустил монографию «Советы - органы власти и народного самоуправления». /15/

Наука советского строительства изучала проблемы организации и деятельности всех уровней системы Советов, но для нас особый инте­рес представляют труды, посвященные разработке вопросов организа­ции и деятельности местных Советов низового уровня - сельских, поселковых, районных в городах, городских, районных. Именно на этом уровне в наши дни реализуется местное самоуправление.

К источникам науки муниципального права, исходя не только из исторической преемственности в ее развитии, но и современной научно-практической значимости, следует отнести труды С. А. Авакьяна /2/, И. А. Азовкина /3/, Г. В. Барабашева /4, 5/, А. А. Безуглова /6/, В. И. Васильева /8/, Б. Н. Габричидзе /13/, Л. А. Григоряна /15/, О. Е. Кутафина /21/, А. И. Лепешкина /23, 24/, А. И. Лукьянова /26/, В. А. Пертцика /28/, А. Я. Сливы /29/, К. Ф. Шеремета /4, 32/, В. И. Фадеева /31/ и др.

Конструктивное развитие муниципального права Российской Федерации возможно на основе научного осмысления и использования как позитивного, так и негативного опыта ролевого и функционально­го значения местного самоуправления в его земском, советском и со­временном муниципальном вариантах. Проблемы природы местного самоуправления, его форм, уровней и структуры, вопросов местного значения и полномочий местного самоуправления, его материально-финансовой базы, организации работы, гарантий и защиты интересов местного самоуправления приобретут завершенный характер только при целенаправленном и сквозном исследовании.

Одной из основных задач науки муниципального права является собирание воедино все­го, что способствует непрерывности развития и правового оформления местного самоуправления, его прогрессивному движению на идеалах демократии, гуманизма и свободы.

В становлении муниципального права России как науки можно выделить следующие этапы:

- формирование идей и их реализация в Законах о местном самоуправлении СССР 1990 г. и РСФСР 1991 г. Это этап характеризуется попыткой эволюционных преобразований Советов в органы местного самоуправления /1/;

- разработка конституционной модели местного самоуправления, получившей реализацию в Конституции РФ 1993 г. и Федеральном за­коне 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации». Для этого этапа характерна острая политическая борьба, а не научная дискуссия о концепции реформы, увлечение западными муниципальными ценностями и забвение рос­сийских традиций местного самоуправления;

- современный этап реформирования местного самоуправления свя­зан с повышением эффективности управления государством в целом по всем уровням реализации публичной власти. При этом особое вни­мание уделяется местному самоуправлению как одной из основ кон­ституционного строя Российской Федерации. Принятие нового Феде­рального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» свидетельствует о крити­ческой оценке результатов предыдущего этапа и необходимости суще­ственной корректировки курса.

На этом этапе оказались востребованными научные труды по­следнего десятилетия многих российских государствоведов. Особен­но отрадно отметить, что центры «научной поддержки» местного са­моуправления образованы в большинстве регионов России. Проблемы местного самоуправления постоянно привлекают внимание участни­ков многочисленных научных конференций, организуемых научными и учебными заведениями, а также ассоциациями и союзами муници­пальных образований.

Вопросы местного самоуправления освещаются в журналах: «Мест­ное право», «Муниципальный мир», «Городское управление», «Зем­ский вестник», «Местное право - Всероссийский журнал местного самоуправления», «Малые города: Деловой вестник местного самоуправления», «Конституционное и муниципальное право», «Государственная власть и местное самоуправление» и др.

Большой интерес представляют серия «Библиотека местного самоуправления», издаваемая Московским общественным научным фон­дом, а также издания Российского научного центра местного самоу­правления, Фонда правовых реформ федерализма и местного самоу­правления, Российской муниципальной академии и др.

Концепции, возникающие в ходе эволюции муниципального права, свидетельствуют о стремлении закрепить модель местного самоуправ­ления как уровня народовластия, основанного на демократических тенденциях, отвечающих международным стандартам, с учетом об­ширного многонационального опыта и традиций российской демокра­тии малых пространств.