2.3 Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения

В Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вслед за изложе­нием в ст. 14, 15, 16 вопросов местного значения трех видов муници­пальных образований помещена ст. 17 «Полномочия органов местно­го самоуправления по решению вопросов местного значения». В ней в обобщенной форме изложены единые для органов местного само­управления поселений, муниципальных районов и городских округов полномочия, необходимые для реализации вопросов местного значе­ния. Несмотря на специфику муниципальных образований, их органы обладают одинаковыми ключевыми полномочиями для достижения своих задач, хотя конкретный объем этих полномочий зависит от уров­ня муниципальных образований.

Органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями (ч. 1 ст. 17):

1) принятие устава муниципального образования и внесение в не­го изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

2) установление официальных символов муниципального образо­вания;

3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и разме­щение муниципального заказа;

4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;

5) регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услу­ги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тари­фов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключе­ние, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций ком­мунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потре­бителей. Полномочия органов местного самоуправления поселе­ний по регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производи­телей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструк­туры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для по­требителей могут полностью или частично передаваться на осно­ве соглашений между органами местного самоуправления посе­лений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения;

6) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного рефе­рендума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муници­пального образования;

7) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципально­го образования, а также организация сбора статистических пока­зателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указан­ных данных органам государственной власти в порядке, установ­ленном Правительством РФ;

8) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проек­тов муниципальных правовых актов по вопросам местного зна­чения, доведения до сведения жителей муниципального образо­вания официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о разви­тии его общественной инфраструктуры и об иной официальной информации;

9) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;

10) организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправле­ния, членов выборных органов местного самоуправления, депу­татов представительных органов муниципальных образований, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повы­шения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.

Учитывая широкий спектр вопросов местного значения и в связи с этим объективную невозможность перечисления всех полномочий органов местного самоуправления по их решению, Федеральным зако­ном 2003 г. указанный выше перечень полномочий оставлен открытым и предусмотрено, что в целях решения вопросов местного значения ор­ганы местного самоуправления могут обладать иными полномочиями в соответствии с названным Законом 2003 г. и уставами муниципаль­ных образований.

В целом объем издания муниципальных правовых актов, особенно нормативных актов, больше на уровне муниципального района, город­ского округа в сопоставлении с поселениями. Муниципальное образо­вание может утверждать свою символику. А вот объем местного хозяй­ства, а тем более муниципального заказа у сельского поселения гораздо скромнее, чем, например, у городского округа, отсюда и разные масштабы в равной мере принадлежащих каждому уровню полномочий. Далеко не каждое сельское поселение «размахнется» на учреждение печатного средства массовой информации, муниципальные районы и городские округа сделают это скорее.

Вопросы местного значения и полномочия по их решению - раз­ные по характеру и значению категории, их нельзя отождествлять.

Вопросы местного значения - это соответствующие сферы, направления, предметы ведения, в которых местное самоуправление, его органы и должностные лица, в ряде случаев и непосредственно население вправе действовать, более того - они и обязаны это делать. По сути, это и цели деятельности местного самоуправления как одного из уровней публичной власти.

Каждое из таких полномочий по решению вопросов местного зна­чения представляет собой право органов местного самоуправления действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным за­коном, предпринимать соответствующие действия, принимать при не­обходимости муниципальные правовые акты.

Федеральный закон 2003 г. (ч. 3 ст. 17) подчеркнул, что полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления поселений, го­родских округов и муниципальных районов самостоятельно. Подчинен­ность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного са­моуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

В ст. 18 «Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления» установлен ряд гарантий в части закрепле­ния вопросов местного значения, которые можно считать и гарантия­ми полномочий. Согласно ч. 1 ст. 18 перечень вопросов местного зна­чения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон. Это означает, что хотя согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного са­моуправления» относится к совместному ведению Российской Феде­рации и ее субъектов, на деле перечень вопросов местного значения для каждого уровня местного самоуправления является исключитель­ным федеральным ведением.

И одно из последних новшеств Федерального закона 2003 г. убедительно подтверждает данный вывод. Дополнением от 18 октября 2007 г. в Закон включена ст. 18.1 «Оценка эффективности деятельности орга­нов местного самоуправления». Она гласит, что перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправ­ления утверждается в порядке, определяемом Президентом РФ. И да­лее: нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта РФ может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.

В целях реализации названных положений Закона принят Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». /10/ Указом утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления названных муниципальных образований, а Правительству РФ поручается разра­ботать и утвердить перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления город­ских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, не­обходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов; типовую форму доклада глав местных администраций городских окру­гов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их пла­нируемых значениях на трехлетний период; методику мониторинга эф­фективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов; методические рекомендации о по­рядке выделения за счет ассигнований из бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Правительство должно обеспечить включение показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления Городских округов и муниципальных районов в федеральную программу статистических работ на 2011 г. и последующие годы. /15/

Главам местных администраций городских округов и муниципаль­ных районов в Указе предписано ежегодно до 1 мая представлять в выс­ший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ до­клады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективно­сти деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значени­ях на трехлетний период.

В Указе рекомендовано органам исполнительной власти субъектов РФ: выделять за счет ассигнований из бюджета субъекта РФ гранты го­родским округам и муниципальным районам в целях содействия до­стижению и (или) поощрения достижения наилучших значений по­казателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Кроме того, рекомендуется также устанавливать перечень дополнительных показателей для оценки эф­фективности деятельности органов местного самоуправления город­ских округов и муниципальных районов по вопросам организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц. Для муниципальных районов указанный перечень устанавливается в случае, когда решение этих вопросов осуществляется органами мест­ного самоуправления муниципальных районов.

Утвержденный Указом от 28 апреля 2008 г. Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного само­управления городских округов и муниципальных районов насчитывает 30 пунктов и в общей сложности около 50 позиций. Они охватывают вопросы занятости населения, его медицинского обслуживания, нали­чия дошкольных детских учреждений, состояние образования, число субъектов малого предпринимательства, качество автомобильных до­рог, состояние и продолжительность строительства зданий и сооруже­ний, жилищное и коммунальное хозяйство, благоустройство и т. д.

Появление подобного регулирования - это своего рода показатель усиления государственного влияния на местное самоуправление, при­чем по линии исполнительной власти.

В соответствии с ч. 2 ст. 18 Закона финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполня­ются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюд­жетов субъектов РФ). В случаях и порядке, установленных федераль­ными законами и законами субъектов РФ, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюд­жетов субъектов РФ. Согласно ч. 3 ст. 18 федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

Эти правила означают, что Закон исходит из самостоятельности органов местного самоуправления в рамках закрепленных вопросов местного значения и полномочий. Российская Федерация и ее субъек­ты могут дать дополнительное финансирование из своих источников, и тогда они вправе влиять на осуществление полномочий органов мест­ного самоуправления. Но если основой полномочий являются средства местных бюджетов, нормативным регулированием Российской Феде­рации или ее субъекта предопределить объем соответствующих рас­ходов нельзя. Конечно, нельзя исключить «текущее» воздействие, ког­да органам местного самоуправления «подсказывают», на что тратить свои бюджетные средства. /15/