1.2 Устав муниципального образования

Как было отмечено, устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» называет широкий перечень вопросов, которые должны быть отражены в уставе. Согласно ч. 1 ст. 44 уставом муниципального образования должны определяться:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении во­просов местного значения, в том числе путем образования орга­нов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликова­ния (обнародования) и вступления в силу муниципальных пра­вовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местно­го самоуправления, выборных должностных лиц местного само­управления, а также основания и порядок прекращения полно­мочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц, основания наступления ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должност­ных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и вы­борных должностных лиц;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соот­ветствии с Бюджетным кодексом РФ /4/;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципаль­ного образования. /10/

Условно этот перечень можно разделить на общие вопросы, вопро­сы организационно-кадрового характера и вопросы бюджета. Все они являются ключевыми для любого муниципального образования.

Закон 2003 г. не запрещает включение в устав иных вопросов, но ставит условие - если это вытекает из других законов. Часть 2 ст. 44 гласит: «Уставом муниципального образования регулируются иные во­просы организации местного самоуправления в соответствии с феде­ральными законами и законами субъектов РФ». Таким образом, в при­веденной норме однозначно не сказано о праве муниципального обра­зования отразить в уставе какие-то вопросы в силу собственной самостоятельности, если по этому поводу нет указаний в законе Российской Федерации или ее субъекта.

Степень важности устава муниципального образования усматрива­ется и в особом порядке нормотворческого процесса применительно к этому акту. Проект устава, равно как и проект акта о внесении в не­го изменений, в обязательном порядке и не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса об их принятии должны быть официально опубликованы. Одновременно публикуется порядок участия жителей в обсуждении устава и порядок учета их предложений по проекту устава или акта о внесении в него изменений. Более того, проект устава и про­ект муниципального правового акта о внесении в него изменений и до­полнений должны выноситься на публичные слушания.

Устав принимается представительным органом муниципального образования большинством в две трети от установленной численности депутатов, а в поселениях с численностью избирателей до 100 человек устав принимается населением непосредственно на сходе (ч. 4 ст. 44). Решение на сходе принимается простым большинством при условии, что в сходе участвуют более половины жителей, обладающих активным избирательным правом (ст. 25).

Федеральный закон 2003 г. не предусматривает принятие устава муниципального образования на местном референдуме. Но в Федеральном законе 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в ре­ферендуме граждан Российской Федерации» /8/ (ч. 8 ст. 12) содержится за­крытый перечень вопросов, не подлежащих вынесению на референдум. Напомним, что на местный референдум не могут выноситься вопросы о сроках полномочий органов местного самоуправления, досрочных их выборах или об отсрочке выборов, о персональном составе данных органов, об избрании, утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности соответствующих лиц, о бюджете и финан­совых обязательствах муниципального образования, о чрезвычайных и срочных мерах по обеспечению здоровья и безопасности населения. Как видим, здесь нет упоминания об уставе муниципального образо­вания. Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в настоящей статье, не допускается (ч. 9 ст. 12). Налицо несогласованность двух актов. Казалось бы, при этом по­лагается руководствоваться правилами Закона 2003 г.

Но ведь в Законе 2002 г. четко сказано, что именно он является главным по соответствую­щим вопросам. Часть 6 ст. 1 этого Закона гласит: «Федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов РФ, иные нормативные право­вые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта РФ, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоре­чат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего федерального закона». Очевидно, законодатель должен обеспечить син­хронность регулирования, тем более что речь идет о местном референду­ме как институте народовластия.

Обязательной стадией юридического оформления устава муниципального образования является его государственная регистрация. После го­сударственной регистрации официального опубликования (обнародова­ния) устав вступает в силу. Согласно Федеральному закону от 21 ию­ля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» /6/ такая регистрация осуществляется органом федеральной регистрационной службы в соответствующем субъекте РФ. Основаниями для отказа в государственной регистрации могут быть: противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, консти­туциям (уставам) и законам субъектов РФ; нарушение установленно­го Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Следует иметь в виду, что противоречащим законодательству явля­ется регулирование вопросов, которые не подлежат урегулированию уставом муниципального образования, или невключение в устав во­просов, которые должны быть в него включены. Нарушение поряд­ка принятия устава муниципального образования может иметь место в случаях принятия его ненадлежащим органом или в отсутствие кво­рума на заседании представительного органа, а также нарушение срока опубликования и порядка обсуждения проекта устава.

Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Если новая редакция устава или муниципальный правовой акт о внесении изменений или дополнений в устав изменяют структуру или полномочия выборных лиц местного самоуправления то соответ­ствующие положения о внесении изменений вступают в силу после окончания срока полномочий представительного органа, принявшего решение о внесении изменений.