1.5 Контрольный орган муниципального образования

Во второй половине 90-х гг. прошлого века во многих субъектах РФ и муниципальных образованиях были приняты нормативные акты, определяющие порядок формирования, организации и деятельности различных по названию, но близких по назначению и объему полномо­чий органов - контрольных и контрольно-счетных палат, контрольных и ревизионных отделов и т. п. Функции этих органов были направлены главным образом на осуществление контроля в сфере бюджетных от­ношений и финансовой деятельности на территории муниципально­го образования. Использовался разный порядок формирования кон­трольных органов муниципальных образований.

В Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» данному виду муниципальных органов посвящена ст. 38 «Контрольный орган муниципального образования». В Законе назван ряд возможных видов контрольных органов на муниципальном уровне, используются формулировки «контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие)». Закон не исключает «другие» варианты наименования органа.

Ранее главной целью такого органа считался контроль в части со­ставления и исполнения местного бюджета. Эта цель осталась - кон­трольный орган «образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмо­трения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении» (ст. 38 За­кона). Все соответствующие действия совершают иные органы и лица местного самоуправления, а контрольный орган контролирует, чтобы эти действия не противоречили законодательству.

Вместе с тем Федеральный закон 2003 г. В ст. 38 говорит еще об одном предназначении контрольного органа муниципального образования - он создается «также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в му­ниципальной собственности». Таким образом, значительно расширен круг целей, а значит, и диапазон деятельности контрольного органа.

Если контрольный орган создается в муниципальном образовании, это предусматривается его уставом. Быть или не быть контрольному органу, зависит от усмотрения представительного органа или главы му­ниципального образования на стадии разработки устава, ведь согласно ст. 34 Закона 2003 г. контрольный орган не отнесен к числу обязатель­ных на муниципальном уровне.

Закон говорит о двух альтернативных способах формирования контрольного органа муниципального образования - на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образова­ния. На практике в основном используется второй способ - состав контрольного органа утверждается решением представительного орга­на муниципального образования.

Как организуется и работает контрольный орган муниципального образования, рассмотрим на конкретном примере. Согласно Положе­нию о Контрольно-счетной палате Владимирского городского Совета народных депутатов, утвержденному решением этого Совета от 29 дека­бря 1999 г. /22/, Контрольно-счетная палата образуется решением городско­го Совета, является его структурным подразделением и подотчетна ему.

Состоит Палата из председателя, заместителя председателя, а так­же из аппарата Палаты, который включает специалистов-аудиторов и инспекторов. Председатель Контрольно-счетной палаты назначается на должность большинством голосов депутатов городского Совета по результатам конкурса сроком на четыре года. Им может быть гражда­нин Российской Федерации, постоянно проживающий на территории г. Владимира, имеющий высшее финансовое или экономическое об­разование и опыт руководящей работы не менее четырех лет в области государственного или муниципального управления, государственного контроля, экономики или финансов. Председатель руководит работой Палаты, организует ее деятельность, представляет городскому Совету отчет о ее работе, представляет Палату в отношениях с органами госу­дарственной власти, органами местного самоуправления, юридически­ми и физическими лицами.

Заместитель председателя Контрольно-счетной палаты назначается городским Советом по представлению ее председателя. К нему предъявляются те же требования, что и к председателю. Заместитель председателя палаты исполняет полномочия, определенные председателем, а также в отсутствие председателя выполняет его функции.

Специалисты-аудиторы назначаются городским Советом из числа граждан Российской Федерации, имеющих высшее экономическое или финансовое образование и опыт работы не менее четырех лет в сфере государственного или муниципального управления. Каждый из них обеспечивает выполнение Контрольных функций в определенном направлении деятельности контрольно-счетной палаты. Сотрудниками палаты явля­ются инспектора, они непосредственно проводят аналитическую и кон­трольную деятельность под руководством специалистов-аудиторов.

Основные задачи Контрольно-счетной палаты Владимирского городского Совета народных депутатов - это контроль за исполнением городского бюджета и внебюджетных фондов, за эффективно­стью и целесообразностью использования иных финансовых ресурсов и собственности; финансовая экспертиза проектов нормативных актов в бюджетно-финансовой сфере; оценка обоснованности статей бюдже­та, совершенствование бюджетного процесса в целом, внешняя провер­ка отчета об исполнении бюджета, предоставление информации город­скому Совету о проводимых контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях.

Федеральный закон 2003 г. практически ничего не говорит о формах работы контрольного органа. В ст. 38 есть лишь положение: «результа­ты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию)», - из чего следует, что данный орган вправе проводить какие-то проверки и дол­жен доводить их итоги до сведения общественности.

Местные акты содержат более подробные правила. Так, упомянутое владимирское Положение для реализации задач Контрольно-счетной палаты предусматривает ряд видов деятельности, которые включают проведение оперативного контроля, тематических проверок и обсле­дований по отдельным разделам и статьям бюджета и внебюджетных фондов, экспертизу проектов бюджета, программ развития города, иных актов, касающихся финансовой сферы, и т. п.

Закон 2003 г. гласит: «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции» (ч. 4 ст. 38).

По владимирскому Положению контрольные полномочия Контрольно-счетной палаты распространяются не только на все ор­ганы местного самоуправления и их структурные подразделения, но и на организации и учреждения (банки, страховые компании, иные финансово-кредитные учреждения, их союзы и прочие объединения) независимо от их организационных форм и форм собственности при условии, что они получают, перечисляют, используют деньги из бюд­жета или внебюджетных фондов города, используют иную собствен­ность города или управляют ею, а также имеют местные льготы по на­логам, сборам, пошлинам и иным платежам в городской бюджет или внебюджетные фонды. При наличии этих же условий в соответствую­щей части Палате подконтрольны общественные объединения, негосу­дарственные фонды, иные некоммерческие организации.

Все подведомственные Контрольно-счетной палате органы и орга­низации обязаны представлять по запросу Палаты необходимые документы и информацию. Финансовое управление администрации и го­сударственная налоговая инспекция по г. Владимиру в обязательном порядке представляют Палате копии отчетов об исполнении городско­го бюджета и использования средств целевых внебюджетных фондов, о поступлении налогов и иных платежей и прочую информацию в дан­ной области.

В ходе комплексных и тематических проверок представленные сведения уточняются на предмет законности, целевого назначения средств, обоснованности получения льгот и т. д. По результатам про­верок составляются акты, которые направляются председателю город­ского Совета народных депутатов, главе муниципального образования, при наличии оснований - в правоохранительные органы и проверяю­щим организациям для принятия мер по устранению выявленных на­рушений, возмещению ущерба, привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушениях. Председатель Контрольно-счетной палаты представляет ежегодный отчет о деятельности Палаты Совету народ­ных депутатов г. Владимира, который публикуется в городских сред­ствах массовой информации.

Положение содержит ряд гарантий для руководителей и служа­щих Палаты. В частности, запрещается воздействие на должностных лиц Палаты с целью добиться необоснованного решения. Досрочное освобождение председателя и его заместителя возможно по личному заявлению, в случае признания их недееспособными, а также в случае нарушения ими законодательства, если за освобождение проголосует не менее двух третей от общего числа депутатов Совета. Досрочный ро­спуск самого Совета не влечет прекращения полномочий Палаты.

Денежное содержание председателя Контрольно-счетной палаты приравнивается к содержанию заместителя председателя Совета. Для инспектора-аудитора устанавливается оклад, равный окладу председателя постоянного комитета городского Совета. Все иные гарантии действуют в соответствии с законодательством о труде и муниципальной службе.

Значительно отличается по составу и порядку формирования Контрольная палата городской Думы г. Ижевска. Согласно решению городской Думы Ижевска от 27 марта 2003 г. «О структуре контрольной палаты городской Думы города Ижевска» /23/ Палата состоит из Коллегии, замести­теля председателя Палаты и Контрольно-счетного управления, которое включает в себя сектор контроля отраслей городского хозяйства.

В состав Коллегии Палаты входят председатель Палаты, три депутата городской Думы Ижевска и председатель постоянной комиссии Думы по бюджету и финансам. Председателем Коллегии по должности явля­ется председатель Контрольной палаты, который избирается Думой из числа депутатов на срок полномочий Думы. Председатель Контроль­ной палаты помимо организационных и представительских функций утверждает правила и планы проверок и обследований, утверждает ре­зультаты проверок, проводит подбор и профессиональную подготовку кадров палаты. Коллегия Контрольной палаты занимается исключи­тельно рассмотрением вопросов планирования и организации работы Контрольной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятель­ности, а также отчетов и информационных сообщений.

Заместитель председателя Контрольной палаты назначается на должность и освобождается от нее председателем городской Думы Ижевска по представлению председателя Контрольной палаты. Он является муниципальным служащим и занимает главную муниципаль­ную должность. Его функции заключаются в исполнении поручений председателя палаты и выполнении полномочий председателя во вре­мя его отсутствия.

Специалисты Контрольно-счетного управления Палаты назнача­ются на должность и освобождаются от нее в том же порядке, что и за­меститель председателя палаты. Специалисты Палаты являются муни­ципальными служащими и занимают должности в главных, ведущих и старших группах. Квалификационные требования к специалистам Палаты устанавливаются реестром муниципальных должностей и за­конодательством о муниципальной службе.

Основные направления деятельности, объем полномочий и по­рядок их реализации Контрольной палаты Ижевской городской Ду­мы в целом соотносятся с тем, что было рассмотрено применительно к Контрольно-счетной палате Владимирского городского Совета на­родных депутатов, но Палата г. Ижевска, кроме того, осуществляет контроль за деятельностью органов и должностных лиц городского са­моуправления по вопросам предоставления, изъятия и использования земель на территории города.

В г. Таганроге функции контрольного органа муниципального образования исполняет Контрольно-ревизионный отдел городской Думы. Согласно Положению «О Контрольно-ревизионном отделе городской Думы», утвержденному решением городской Думы от 6 марта 2003 г. /24/, он является структурным подразделением городской Думы, создается по ее решению и является органом муниципального финансового контроля. Контрольно-ревизионный отдел состоит из начальника и двух главных специалистов. Начальник отдела назначается по трудовому договору председателем городской Думы г. Таганрога по согласованию с Думой на срок ее полномочий. Начальником Контрольно-ревизионного от­дела может быть гражданин Российской Федерации, имеющий высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного или муниципального управления не менее пяти лет. В целом кандидат на должность начальника Контрольно-ревизионного отдела должен соответствовать требованиям, предъявляемым к долж­ностям муниципальной службы категории «Б». Главные специалисты Контрольно-ревизионного отдела являются муниципальными служа­щими и должны соответствовать требованиям Реестра муниципальных служащих.

Весьма немногочисленный по штатному составу контрольный орган функционирует в Славском районе Калининградской области. По сути, в этом муниципальном образовании контрольные функции исполняет одно должностное лицо. Согласно Положению о контрольно-счетном инспекторе районного Совета депутатов, утвержденному решением Славского Совета депутатов от 17 декабря 2003 г. /25/, контрольно-счетный инспектор является должностным лицом аппарата районного Сове­та, обеспечивающим деятельность Совета по осуществлению его кон­трольных полномочий в области материально-финансовых отношений. Контрольно-счетный инспектор назначается на должность председате­лем районного Совета по предложению конкурсной комиссии. Соглас­но Положению контрольно-счетный инспектор персонально отвечает за все направления контрольной деятельности районного Совета в сфере владения, использования, управления и распоряжения муниципальной собственностью.

С вступлением в силу Федерального закона 2003 г. существовавшее в муниципальных образованиях разнообразие способов формирования и организационных форм деятельности контрольных органов, надо по­лагать, сузится. Муниципальным образованиям, уставы которых пред­усматривают наличие в системе местного самоуправления многофунк­ционального контрольного органа, придется привести свои правовые акты в обозначенной области в соответствие с требованиями федераль­ного законодательства.