1 Система органов и должностных лиц местного самоуправления

1. Понятие органов и должностных лиц местного самоуправления

В законодательстве Российской Федерации представлены различ­ные определения и классификации органов и должностных лиц мест­ного самоуправления. Так, Федеральный закон 1995 г. (ст. 14) /7/ отнес к органам местного самоуправления выборные и иные органы. Соглас­но ч. 1 ст. 34 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации» /6/ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственны­ми полномочиями по решению вопросов местного значения. Характерно, что вся ст. 34 называется «Органы местного самоуправле­ния», ч. 1 этой статьи говорит о «структуре органов местного самоуправ­ления», тем не менее там же в структуру включены не только иные органы, но и выборные должностные лица, что сразу же наводит на вопрос: видит ли Закон разницу между органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного само­управления? Причем в изначальной редакции Закон не говорил о вы­борных должностных лицах местного самоуправления, их включение в структуру органов местного самоуправления появилось в Законе в ре­дакции от 21 июля 2005 г. /44/

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (2002 г.) /8/ претерпел прямо противоположное изменение. В начальной редакции Закона в ст. 2 «Основные термины и понятия» говорилось (п. 49), что органы местного самоуправления - представительные и иные выборные органы местного самоуправления, выборные долж­ностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации на территориях, на которых осу­ществляется местное самоуправление. В редакции от 22 августа 2004 г. органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением муниципального образования и (или) образуемые пред­ставительным органом муниципального образования органы. Таким образом, выборные должностные лица из перечня исключены.

Если ориентироваться на основной акт для местного самоуправле­ния - Федеральный закон 2003 г., то надо отметить, что законодатель не разграничивает в ст. 34 понятий «органы местного самоуправления» и «(выборные) должностные лица местного самоуправления», хотя органы следует рассматривать как коллективные субъекты муниципальных правоотношений, а должностное лицо как индивида, наделенного правовыми актами соответствующими должностными полномочиями по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности муниципального образования.

Правда, в ст. 2 «Основные термины и понятия» Федерального за­кона 2003 г. все же даны характеристики органов и должностных лиц местного самоуправления, которые позволяют увидеть по крайней ме­ре организационные различия между ними.

По Закону «органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным орга­ном муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». Определе­ние, надо сказать, не идеальное, оно позволяет понять четко лишь то, что орган местного самоуправления избирается либо населением, ли­бо представительным органом муниципального образования. Отличие от выборного должностного лица, если оно тоже избирается населени­ем, не очень-то понятно. Все сводится лишь к тому, что орган мест­ного самоуправления коллегиален - состоит из многих лиц. Однако на уровне государственной власти есть ведь государственные органы, представленные одним человеком, например Президентом РФ, статус которого как органа государственной власти никем не оспаривается.

Относительно должностных лиц местного самоуправления в ст. 2 Федерального закона 2003 г. имеется несколько формулировок, при­ведем их текстуально:

- должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное испол­нительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа мест­ного самоуправления;

- выборное должностное лицо местного самоуправления - должност­ное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах;

- член выборного органа местного самоуправления - выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированно­го на муниципальных выборах.

Итак, кто же на основе этих формулировок Закона относится к должностным лицам местного самоуправления?

Во-первых, глава муниципального образования, избранный населением путем прямых выборов. Закон ему разрешает быть или председателем представительного органа, или главой муниципального образования.

Во-вторых, глава муниципального образования, избранный на должность решением представительного органа муниципального образования; он является одновременно председателем данного представительного органа.

В-третьих, глава местной администрации муниципального образования, заключивший контракт (трудовой договор) на данную должность с представительным органом муниципального образования.

В-четвертых, если на муниципальных выборах избирается, помимо представительного органа и главы муниципального образования, еще какой-либо орган местного самоуправления и предполагается, что чле­ны этого органа занимают определенное должностное положение, по­лучают властно-контрольные полномочия, тогда члены соответствую­щего органа тоже будут считаться должностными лицами - например, если на муниципальных выборах избирается счетная палата как муни­ципальный орган с контрольными функциями.

Закон выделяет лишь тех лиц, которые в той или иной форме участвуют в решении вопросов местного значения. Помимо этого должностными лицами являются заместители главы муниципального образования, заместители председателя представительного органа муниципального образования, заместители главы местной администрации, руководители структурных подразделений аппарата представительного органа и местной администрации, другие ответственные сотрудники данных подразделений.

Не считаются должностными лицами местного самоуправления депутаты представительного органа муниципального образования (хотя это и выборные лица), а также сотрудники аппарата муниципальных органов, выполняющие вспомогательные и технические функции.

В правовых актах разного назначения неодинаково определяются крут и статус должностных лиц местного самоуправления. В частности, по Кодексу РФ об административных правонарушениях /2/, по Уголовно­му кодексу РФ (ст. 285) /4/ должностное лицо является таковым, если оно наделено функциями представителя власти, т. е. обладает распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служеб­ной зависимости от него, а также лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органах местного самоуправления.

В рамках изучения муниципального права выяснено что, должностные лица местного самоуправления, в той или иной мере отвечают за решение вопросов местного значения.

Федеральным законом 2003 г. (ст. 34) закреплено правило о том, что структура органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования, срок полномочий и их объем, подотчет­ность, подконтрольность закрепляются в уставе муниципального об­разования. Но наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муни­ципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Представительный орган может не формиро­ваться только в поселениях с числом жителей, обладающих избира­тельным правом, менее 100 человек. В этом случае полномочия пред­ставительного органа осуществляются сходом граждан (ст. 35).

Формирование органов и замещение должностей в муниципальном образовании производится самостоятельно. Участие в этом деле орга­нов государственной власти Закон допускает в трех случаях:

1) к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района или городского округа, замещаемую по контракту, законом субъекта РФ могут быть установлены допол­нительные требования;

2) в конкурсную комиссию по отбору кандидатуры на должность главы местной администрации муниципального района или го­родского округа члены на одну треть состава назначаются пред­ставительным органом власти субъекта РФ;

3) контракт с главой местной администрации может быть досроч­но расторгнут в судебном порядке по заявлению высшего долж­ностного лица субъекта РФ в случае неисполнения главой усло­вий контракта в части, касающейся исполнения делегированных полномочий.

Срок полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливается представительным органом в преде­лах от двух до пяти лет. Структура органов местного самоуправления устанавливается представительным органом муниципального обра­зования. Во вновь образованных и преобразованных муниципаль­ных образованиях структура определяется при наличии инициативы жителей на местном референдуме, а в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан или представительным органом муниципального образования после его избрания, что должно быть отражено в уставе муниципального образования.

Наименование представительного органа, главы муниципального образования, главы местной администрации устанавливается законом субъекта РФ не допускается многообразие наименований должност­ных лиц и представительного органа муниципального образования в рамках одного субъекта РФ.

К примеру, в Законе Республики Мордовия от 28 января 2004 г. «О наименовании органов и должностных лиц местного самоуправле­ния в Республике Мордовия» /12/ для всех видов муниципальных образований установлено общее наименование органов и должностных лиц: представительный орган муниципального образования - Совет депутатов; местная администрация - администрация; глава муниципаль­ного образования, избранный из состава представительного органа, - председатель Совета депутатов; глава муниципального образования с численностью населения менее 1000 человек - глава села (поселка, сельсовета); глава местной администрации - глава администрации.

Согласно Закону Читинской области от 19 мая 2004 г. «О наименованиях органов местного самоуправления в Читинской области» /11/ предста­вительный орган поселений и муниципальных районов именуется Совет, а в городском округе - Дума. Глава муниципального образования имену­ется главой, наименование местной администрации - администрация.

Унифицированное наименование органов муниципального образо­вания установлено в Карелии. Согласно Закону Республики Карелия от 25 января 2005 г. «О наименовании органов местного самоуправле­ния в Республике Карелия» /15/ они именуются Совет, глава и администра­ция во всех муниципальных образованиях.

Своеобразно решили вопрос о наименовании органов местного самоуправления законодатели Камчатки. Там для каждого муници­пального района принят индивидуальный закон. Так, в Законах Кам­чатской области «О наименованиях органов местного самоуправления Быстринского района и сельских поселений, входящих в его состав» /16/ и «О наименованиях органов местного самоуправления Мильковского района и сельских поселений, входящих в его состав» от 5 марта 2005 г. /17/ представительный орган Быстринского района именуется Ду­мой, а Мильковского - Советом народных депутатов. Наименования других органов совпадают. Для района это глава и администрация, для сельских поселений - Собрание депутатов, глава и администрация.

На основе федерального и регионального законодательства муниципальные образования принимают собственные правовые акты с целью унификации структуры органов местного самоуправления. Так, согласно правовому акту «Концепция организации органов местного самоуправления муниципаль­ного образования «Город Астрахань», утвержденной решением городско­го Совета от 23 марта 2003 г. /18/, структуру органов и должностных лиц этого муниципального образования составляют: глава муниципального образования, который избирается на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа и является его председателем; представитель­ный орган - городской Совет города Астрахани, состоящий из 35 депута­тов, избираемых по одномандатным округам; глава местной администра­ции - им является городской управляющий, назначаемый на должность городским Советом по представлению конкурсной комиссии; контроль­ный орган муниципального образования - контрольно-счетная палата, которая формируется городским Советом; муниципальная избирательная комиссия, формируемая городским Советом; муниципальное казначей­ство, формируемое городским Советом; комитет имущества, землеполь­зования и градостроительства, формируемый городским Советом. Уста­вом муниципального образования «Город Астрахань» /42/ предусматривается создание муниципальной милиции и муниципальной пожарной охраны.