2.10 Обращения граждан в органы местного самоуправления

В числе форм непосредственного осуществления населением мест­ного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» называет и обращения граждан в органы местного самоуправления.

Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обра­щения в органы местного самоуправления (ст. 32). В первоначальной редакции Закона говорилось, что должностные лица местного само­управления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. С 1 декабря 2006 г. обращения граждан подлежат рассмотрению в по­рядке и сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» /6/ (ч. 2). Вместе с тем в ст. 32 Закона 2003 г. сохранена ч. 3: «За нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Вопрос о роли обращений граждан как института непосредственной демократии в системе местного самоуправления не относится к числу достаточно разработанных. Как известно, такие обращения могут быть индивидуальными и касаться лично волнующих граждан вопросов, в том числе и получения каких-то благ. В таком случае сложно говорить об обращениях как об институте непосредственной демократии.

Скорее всего, соответствующую роль могут играть коллективные обращения граждан, причем по общественно значимым вопросам. Если такие обращения связаны с представлением гражданами проектов му­ниципальных нормативных правовых актов, налицо правотворческая инициатива, о которой речь шла ранее. Если граждане коллективно предлагают муниципальному органу принять какое-то решение, но не прилагают своего проекта либо ставят какую-то проблему перед муни­ципальным органом и их обращение имеет определенное число подпи­сей, установленное уставом муниципального образования, - налицо так называемая петиция. Именно при подаче коллективного обраще­ния можно говорить об участии граждан в осуществлении местного са­моуправления.

Итак, Федеральный закон 2003 г. В большей мере, чем специальный Федеральный закон от 2 мая 2006 г., сориентирован на коллективные формы участия граждан в местном самоуправлении, в том числе и на коллективные обращения. Именно коллективно граждане могут ини­циировать изменение границ и преобразование муниципальных еди­ниц, проведение местного референдума, отзыв выборного лица местно­го самоуправления, внести проект нормативного правового акта и др. Закон 2006 г. хотя и говорит о праве граждан обращаться лично, а так­же направлять индивидуальные и коллективные обращения в государ­ственные органы, органы местного самоуправления и к должностным лицам, все-таки регулирует процедуры рассмотрения индивидуальных обращений. Этот Закон больше ориентируется на то, что право на обращение есть одно из конституционных прав граждан, оставляя его потенциал как института непосредственной демократии другим актам. В ч. 2 ст. 1 Закона 2006 г. говорится: «Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установлен­ном федеральными конституционными законами и иными федераль­ными законами».

Закон 2006 г. недостаточное внимание уделяет коллективным фор­мам реализации права граждан на обращение. Между тем именно в этих формах чаще всего проявляются общественная активность граждан, их участие в демократических процессах. К тому же названный Закон 2006 г. формой реализации права гражданина на обращение называет и предложение - это «рекомендация гражданина по совершенствова­нию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества» (ст. 4). Думается, целевой закон не может оставлять регулирование коллективных форм реализации права на обращение, особенно посредством внесения предложений, иным законам. Исходные требования должен закрепить именно такой (специальный) закон.

Таковы основные институты непосредственной демокра­тии, используемые на уровне местного самоуправления и установлен­ные Федеральным законом 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Необходимо от­ветить еще на два вопроса.

Что касается ТОС: в гл. 5 Закона 2003 г., именуемой «Формы непосредственного осуществления населе­нием местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления», есть ст. 27 «Территориальное обществен­ное самоуправление», это не дает оснований считать ТОС только институтом непосредственной демократии в местном самоуправлении. ТОС - часть муниципальной организации, ее низовой уровень, ТОС скорее надо считать «мини-властью» местного самоуправления.

В Законе 2003 г. в ч. 1 ст. 33 «Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении» говорится: «Наряду с предусмотренными настоящим Федеральным за­коном формами непосредственного осуществления населением мест­ного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местно­го самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции РФ, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов РФ».

Закон не подразумевает каких-то конкретных институтов под «другими (иными) формами», скорее всего, закон предоставляет возможность и право через определенные формы привлечения населения к осуществлению задач мест­ного самоуправления, причем не претендующие на повсеместное распространение. Например, в некоторых городах практикуются так называемые городские форумы - объединения представителей предприятий, коммерческих субъектов, общественных объединений, чаще при главе муниципального образования, для периодического обсуждения общегородских проблем и выработки путей их решения с участием всех заинте­ресованных сторон. Есть и иные советы общественности, советы заслу­женных людей и т. д. После создания Общественной палаты Российской Федерации аналогичные палаты появились в субъектах РФ, они возмож­ны и на муниципальном уровне, особенно в больших городах.

В любом случае надо учитывать положения Закона 2003 г. о том, что непосредственное осуществление населением местного самоуправ­ления и участие населения в местном самоуправлении основываются на принципах законности, добровольности. Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должност­ные лица местного самоуправления обязаны содействовать населе­нию в непосредственном осуществлении им местного самоуправления и участии в местном самоуправлении. /12,13,14/