1 Система местного самоуправления в России: ее подсистемы и элементы

1.1 Понятие современной системы местного самоуправления в России

Система местного самоуправления в России - это совокупность организационных форм и способов решения населением самостоятельно и не­посредственно, а также через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Система включает в себя упорядоченные элементы, и применительно к определенному виду и уровню муниципального образования число этих элементов может отличаться.

Учитывая особенности, связанные с многообразием муниципальных образований, в системе местного самоуправления РФ можно выделить несколько подсистем и элементов. В эту систему включаются:

1) формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления;

2) представительный орган муниципального образования;

3) глава муниципального образования;

4) глава местной администрации;

5) местная администрация;

6) территориальное общественное самоуправление;

7) межмуниципальное сотрудничество.

Естественно, все элементы данной системы нельзя найти на неко­торых уровнях местного самоуправления. Так, применительно к муниципальному образованию-поселению с числом жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 че­ловек следует отметить отсутствие представительного органа. Но зато в таких муниципальных образованиях серьезные права приобретает сход жителей, поскольку через эту форму непосредственной демокра­тии реализуются полномочия представительного органа муниципального образования.

В зависимости от численности населения, территории, масштабов хозяйственной деятельности кардинально может отличаться и струк­тура исполнительных и распорядительных органов муниципального образования. В поселении с несколькими сотнями жителей вся администрация может состоять из старосты, его помощника и счетовода. В большом муниципальном районе и тем более в мегаполисе - город­ском округе, имеющем несколько сотен тысяч или миллионов жите­лей, местная администрация состоит из десятков подразделений, кото­рые включают большой штат муниципальных служащих.

1.2 Общая характеристика организационных форм осуществления местного самоуправления

В общем виде характеристика названных элементов системы мест­ного самоуправления в России может быть представлена следующим образом.

Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении - они иначе еще называются формами непосредственной демокра­тии и позволяют жителям реализовывать свое право на местное само­управление, решать вопросы местного значения напрямую, без по­средничества органов и должностных лиц местного самоуправления (конечно, многие организационные вопросы, связанные с проведе­нием референдумов, решаются с их участием). Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» разделяет формы непосредственной демо­кратии на две категории:

а) те, посредством которых население принимает окончательное решение (референдум, выборы, голосование по отзыву, сход жите­лей) или предопределяет его принятие (в определенных случаях голосование по вопросу об изменении границ муниципального образования). В науке конституционного и муниципального права зачастую все подобные возможности иногда называют им­перативными формами непосредственной демократии;

б) которые позволяют органам и должностным лицам местного самоуправления выявить мнение населения по тому или иному вопросу муниципальной жизни, чтобы учесть такое мнение при выработке (доработке) своих решений - эти возможности назы­вают консультативными формами непосредственной демократии (к их числу относятся публичные слушания, собрания и конфе­ренции, опросы граждан).

Федеральный закон 2003 г. /2/ значительно увеличил перечень форм непосредственной демократии и конкретизировал положения норм существовавших в Законе 1995 г. /3/

Формы непосредственной демократии:

1) Референдум как форма осуществления местного самоуправления представляет собой голосование населения по наиболее важным во­просам жизнедеятельности муниципального образования. Референ­дум проводится с целью принятия решения по конкретному вопросу в пределах полномочий муниципального образования или принятия муниципального правового акта. Решение, принятое на референдуме, обязательно для исполнения всеми участниками правовых отношений на территории муниципального образования.

2) Муниципальные выборы - форма непосредственной демократии, которая через голосование жителей позволяет сформировать представительный орган муниципального образования, иные выборные органы, избрать кого-то на должности выборных лиц местного самоуправления. На муниципальном уровне выборы могут проводиться по одномандатным, многомандатным округам и по спискам. Федераль­ный закон 2003 г. допускает формирование представительного органа муниципального района посредством двухстепенных выборов. В этом случае главы городских и сельских поселений, а также отдельные депу­таты представительных органов этих поселений делегируются в состав представительного органа района.

3) Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправ­ления как элемент императивного мандата позволяет поставить выбор­ных лиц через контроль избирателей. Отозванным выборное лицо считается в том случае, если за отзыв проголосовало не менее 50% избирателей, внесенных в списки для голосования в соответствующем избиратель­ном округе или в муниципальном образовании.

4) Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится с целью выявления мнения населения в связи с предстоящими реформами. Голосование по указанным вопросам похоже на референдум, да и про­водится по соответствующим правилам. Но в отличие от собственно референдума голосование в данном случае не всегда влечет принятие императивного решения.

5) Сход граждан проводится в муниципальном образовании, где не формируется представительный орган. Это сельские поселения с чис­лом жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек. Следовательно, сход в таких муниципальных образованиях наделяется полномочиями представительного органа.

6) Правотворческая инициатива граждан в рамках муниципального образования может иметь место в случае, если, по мнению организа­торов этого мероприятия, в системе муниципальных правовых актов существует пробел или есть необходимость изменить действующие нормы. В отличие от референдума, где правовой акт может быть при­нят жителями непосредственно и окончательно, суть правотворческой инициативы состоит в том, что орган или должностное лицо, в чьем ведении находится принятие инициированного населением правово­го акта, обязано рассмотреть его проект и решить его судьбу по своему усмотрению.

7) Публичные слушания - это обсуждение проектов муниципальных актов по самым важным вопросам муниципального образования.

8) Собрания граждан проводятся для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц и осуществления территориального общественного самоуправления. Итоги собрания подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

9) Конференция граждан (собрание делегатов) проводятся в тех случаях, когда в силу многочисленности жителей на территории, которой касается обсуждаемый вопрос, нет организационных возможностей для проведения собрания. По сути, конференция представляет собой вторую степень опосредования в непосредственной демократии, по­скольку делегаты конференции избираются на собраниях из числа их участников.

10) Опрос граждан есть инструмент выявления мнения населения с последующим его учетом при вынесении решений органами и должност­ным лицами местного самоуправления и государственной власти.

11) Обращения граждан предполагают их право обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправления индивидуально и коллегиально по любым вопросам, входящим в компетенцию соответствующих органов, лиц и затрагивающим права и законные инте­ресы населения в рамках муниципального образования. Этому праву жителей корреспондирует обязанность должностных лиц в течение ме­сяца ответить заявителю в письменном виде по существу обращения.

Таковы самые общие сведения о системе институтов непосред­ственной демократии в местном самоуправлении, отраженных в Фе­деральном законе 2003 г., который допускает и другие формы непосредственной демократии. В законодательстве субъектов РФ и в муници­пальных правовых актах чаще всего закрепляются такие формы, как наказы, выражение недоверия.

12) Наказы избирателей выборным лицам местного самоуправления представляют собой поручения избирателей по общественно значимым вопросам. Они даются депутатам, главе муниципального образо­вания, членам других выборных органов местного самоуправления при встречах с избирателями на предвыборных мероприятиях и затем в хо­де информирования о своей работе, о состоянии местных дел.

13) Выражение недоверия выборным и иным должностным лицам местного самоуправления может иметь место на собраниях (путем голосования) или в порядке опроса жителей с целью выявления их мнения по поводу качества работы руководителей муниципального образования или конкретных органов местного самоуправления.

14) На муниципальном уровне для воздействия на поведение властей, а также для информирования их о состоянии жизни населения ши­роко используются мирные массовые акции. На демонстрациях, ми­тингах и шествиях жители высказывают свое отношение к руково­дителям муниципального образования в связи с работой жилищно-коммунального хозяйства, уровнем заработной работников муници­пальных школ и больниц и т. п. Формой проявления недовольства по аналогичным поводам стали пикеты жителей перед зданиями местных администраций, органов государственной власти субъектов РФ, в дру­гих публичных местах.

Органы и должностные лица местного самоуправления:

1) Представительный орган муниципального образования создается во всех муниципальных образованиях, за исключением тех поселений, где число жителей, обладающих изби­рательным правом, составляет менее 100 человек. Он состоит из депутатов, избираемых в соответствии с принципами избирательного права. Исключение из принципов равного и прямого избирательного права допускается при формировании представитель­ного органа муниципального района, где представительный орган мо­жет включать глав поселений и депутатов представительного органа поселений, входящих в состав района. Срок полномочий представи­тельного органа муниципального образования составляет от двух до пяти лет и определяется уставом муниципального образования.

2) Глава муниципального образования - это высшее должностное лицо муниципального образования. Избирается либо на муниципальных выборах, либо представительным органом из числа депутатов. В последнем случае является председателем представительного органа и не может быть одновременно главой администрации. При избрании насе­лением глава муниципального образования либо возглавляет местную администрацию, либо руководит представительным органом, но не может одновременно занимать эти две должности. Исключение сдела­но для муниципального образования с численностью населения менее 1000 человек. В муниципальных районах, где представительный орган формируется в порядке делегирования, глава муниципального образо­вания является его председателем.

3) Главой местной администрации может быть избираемый насе­лением глава муниципального образования либо лицо, назначаемое по контракту по итогам прохождения конкурса, который проводится конкурсной комиссией в соответствии в порядком, устанавливаемым представительным органом муниципального образования. После про­хождения конкурса претендент назначается на должность представи­тельным органом муниципального образования. Контракт с главой местной администрации заключает глава муниципального образова­ния. Условия контракта с главой местной администрации поселения утверждаются представительным органом муниципального образова­ния, а в городских округах и муниципальных районах в части, касаю­щейся исполнения отдельных государственных полномочий, - зако­ном субъекта РФ. Срок действия контракта определяется в уставе му­ниципального образования.

4) Местная администрация в соответствии с Федеральным зако­ном 2003 г. (ст. 37) - это исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (является юридическим лицом), которым руководит глава на принципах единоначалия. В состав органа входят отраслевые, функциональные и территориальные органы - структуру утверждает представительный орган муни­ципального образования по представлению ее главы.

Территориальное общественное самоуправление. В гл. 5 Федерального закона 2003 г., закрепляющую формы непо­средственного осуществления населением местного самоуправле­ния и участия населения в осуществлении местного самоуправления, включена ст. 27 «Территориальное общественное самоуправление» (ТОС). Формально ТОС можно отнести к институтам непосредственной демократии в местном самоуправлении. По сути, ТОС есть часть территори­альной организации местного самоуправления, оно определяется в ч. 1 ст. 27 как самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения. Осуществляется ТОС согласно ч. 2 ст. 27 проведением собраний и кон­ференций граждан, а также посредством создания органов ТОС. Таким образом, в организации ТОС используются институты непосредствен­ной демократии в местном самоуправлении, равно как и органы, спе­циально избираемые населением на собраниях, конференциях. Это означает что, ТОС - самостоятельный элемент системы (территориальной организации) местного самоуправления.

ТОС осуществляется на части муниципального образования - подъезд жилого дома, дом, группа домов, жилой микрорайон, сельский населенный пункт, не яв­ляющийся поселением, иные территории проживания граждан. ТОС имеет свой устав, может являться юридическим лицом. В рамках ТОС населением или орга­нами ТОС может решать часть вопросов муниципального образования в соответствующем масштабе.

Элементом публичной власти считается местное самоуправление в целом, т. е. его структуры на уровне непосредственно муниципаль­ных образований. ТОС не составляет отдельного уровня публичной власти. Но решая по по­ручению муниципального образования, отраженному в его уставе, отдельные вопросы жизни соответствующего микрорайона в городе, сельского населенного пункта, ТОС действует в пределах возложенных на него полномочий, т.е. обязательность решений и действий ТОС обусловлена предоставлением ему права участвовать в реализации части задач соответствующего муни­ципального образования.

Понимая под ТОС самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осущест­вления собственных инициатив по вопросам местного значения сбли­жает в целом ТОС с местным самоуправлением, подчеркивает творче­ское начала как условие создания и деятельности ТОС.

Однако помимо инициативы населения для создания ТОС требу­ется решение представительного органа муниципального образования. Границы территории, на которой осуществляется ТОС, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории. ТОС считается учрежденным с момента регистрации устава ТОС уполно­моченным органом местного самоуправления соответствующего по­селения. Порядок регистрации устава ТОС определяется уставом му­ниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Более того, ТОС в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации (ст. 27).

ТОС создается не только по инициативе граждан, но и по инициативе представительного органа, а также главы муниципального образования.

ТОС может иметь свою смету доходов и расходов, получать часть средств из бюджета муниципального образования. В ведение органов ТОС могут передаваться материальные объекты, относящиеся к муниципальной собственности, средства и муниципального бюджета; ТОС вправе привлекать инвестиции, заключать гражданско-правовые договора на выполнение услуг и работ для нужд ТОС, заключать трудовые договора-контракты и др.

Таким образом, ТОС следует считать подвидом власти местного самоуправления.

В уставе ТОС устанавливаются: территория, на которой оно осуществляется; цели, задачи, формы и основные направления деятель­ности; порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов ТОС; порядок принятия решений; порядок приобретения имущества, а также порядок поль­зования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами; порядок прекращения деятельности.

Дополнительные требования к уставу ТОС органами местного самоуправления устанавливаться не могут.

ТОС осуществляется в поселениях непосредственно населением через проведение собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов ТОС. Органы ТОС избираются на собраниях или кон­ференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.

К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих ТОС, относятся: установление структуры этих органов; принятие устава и внесение в него изменений и дополнений; избрание самоуправле­ния; определение основных направлений деятельности; утвержде­ние сметы доходов и расходов и отчета о ее исполнении; рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности этих органов.

Собрание граждан по вопросам организации и осуществления ТОС считается право­мочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста. Конфе­ренция граждан по вопросам организации и осуществления ТОС считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соот­ветствующей территории, достигших 16-летнего возраста.

Органы ТОС:

- представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;

- обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;

- могут осуществлять хозяйственную деятель­ность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятель­ность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потреб­ностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между ор­ганами ТОС и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюдже­та;

- вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

Порядок организации и осуществления ТОС, условия и порядок выделения необходи­мых средств из местного бюджета определяются уставом муниципаль­ного образования и (или) нормативными правовыми актами предста­вительного органа муниципального образования.

Межмуниципальное сотрудничество своей основной целью имеет взаимодействие и сотрудничество муниципальных образований с тем, чтобы повысить эффективность осуществления местного самоуправ­ления. Кроме того, межмуниципальное сотрудничество укрепляет связи между муниципальными образованиями различных уровней и регионов страны. Тем самым не только по Конституции РФ /1/ и зако­нодательству, но и посредством межмуниципального сотрудничества местное самоуправление из локальных параметров перерастает в обще­государственную систему организации публичной власти на местном уровне, реализации интересов населения, осуществления и содействия осуществлению политических, народнохозяйственных и социально-культурных задач.

В Федеральный закон 2003 г. включена специальная гл. 9 о межмуниципальном сотрудничестве. Закон предписывает обязательное создание совета муниципальных образований в каждом субъекте РФ. Надо полагать, такой совет призван обобщать и распространять пере­довой опыт муниципальной деятельности, а также содействовать от­дельным муниципальным образованиям в лучшем достижении их задач в решении вопросов местного значения. Однако совет муниципальных образований субъекта РФ не вправе вмешиваться в деятельность муни­ципальных образований, ограничивать их деятельность.Советы муниципальных образований субъектов РФ могут образо­вать единое общероссийское объединение муниципальных образова­ний (ст. 67 Закона).

Представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Указанные органы могут принимать решения о соз­дании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерче­ских организаций и фондов.

Таким образом, Федеральный закон 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрел широкую палитру возможностей для объединения уси­лий муниципальных образований, их населения, органов местного самоуправления в масштабах субъекта РФ, всей Российской Федерации. Нормы Закона должны содействовать рождению общегосударственной системы местного самоуправления, построенной на единстве конституционных и законодательных основ местного самоуправления и богатстве региональных инициатив в его осуществлении. /12/