3 Порядок создания, преобразования и ликвидации муниципальных образований

Муниципальное образование может быть создано различными способами. Исторически большинство муниципальных образований возникло на основе Указа Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации». /8/ Этим Указом было утверждено Положение об основах организации местно­го самоуправления на период поэтапной конституционной реформы, определены территориальные единицы, на которых должны создавать­ся органы местного самоуправления, и виды этих органов, в зависимо­сти от уровня территориальной единицы.

Так, в городских и сельских поселениях с населением до 5000 че­ловек местное самоуправление должно было осуществляться непо­средственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который периодически отчитывается перед собранием, сходом. В городских и сельских поселениях с населением до 50 000 человек выборными органами местного самоуправления яв­лялось собрание представителей, а также глава местного самоуправле­ния (глава администрации). В городах и других поселениях с населени­ем свыше 50 000 человек органами местного самоуправления являлись собрание представителей и глава администрации, назначаемый главой администрации края, области, города федерального значения, авто­номной области, автономного округа, или избираемый населением глава местного самоуправления. В городах, имеющих деление на районы, округа и т. п., городскими органами местного самоуправления являлись собрание представителей и глава местного самоуправления (глава администрации). В районах в городах (округах), в присоединенных городам городских и сельских поселениях могли быть образованы органы местного самоуправления района в городе (округа), городского, сельского поселения, а также органы территориального общественного самоуправления населения.

После принятия Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» эти наложения были выведены за рамки указного регулирования.

В настоящее время муниципальное образование создается в соответствии с законодательством субъекта РФ, например по инициативе населения соответствующей территории, выраженной непосред­ственно либо в форме решения соответствующего представительного органа местного самоуправления. Федеральный закон 2003 г. гласит, что создание муниципальных образований, наделение их статусом конкретного вида муниципальной единицы осуществляется Законом объекта РФ (п. 2 ст. 11). Создание (образование) нового муници­пального образования в современных условиях может происходить следующими путями:

1) выделение населенных пунктов и прилегающих к ним территорий из существующих муниципальных образований и создание на этой основе нового муниципального образования;

2) объединение существующих муниципальных образований в одно новое муниципальное образование;

3) преобразование имеющихся муниципальных образований в муниципальные образования с новым статусом.

Преобразование. По существу, все эти варианты Федеральный закон 2003 г. «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» характеризует как преобразование. Под преобразованием муниципального образования ст. 13 Закона понимает объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образова­ний, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется за­коном субъекта РФ. Право инициирования данного процесса Феде­ральный закон предоставляет:

- населению муниципального образования;

- органам местного самоуправления муниципального образования;

органам государственной власти субъекта РФ, на территории кото­рого находится муниципальное образование;

- федеральным органам государственной власти.

Преобразование, инициируемое населением муниципального образования, происходит в соответствии с процедурой, установленной федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется соответствующими решениями этих органов.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения гра­ниц иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Объединение поселения с городским окру­гом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствую­щих поселения и городского округа, а также с учетом мнения на­селения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципаль­ного образования. Кроме того, объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в ре­зультате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его администра­тивным центром. Объединение двух и более муниципальных райо­нов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образо­ваний, происходит с учетом мнения населения, выраженного пред­ставительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение муниципального образования - поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия на­селения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голо­сования, либо на сходах граждан. Разделение муниципального обра­зования - муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса муниципального образования - городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо дополнением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселе­ния, а также с согласия населения муниципального района, из состава (Которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее Городское поселение. Мнение населения городского поселения и мне­ние населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение ста­туса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения или населения му­ниципального района.

Территория и границы преобразуемого муниципального образова­ния устанавливаются законом субъекта РФ, неотъемлемыми состав­ными частями которого являются описание границ муниципального образования и схематическая карта его территории.

Изменение территории и границ муниципального образования осуществляется путем внесения изменений в закон субъекта РФ о территории (границах) соответствующего муниципального обра­зования.

Установление и изменение территории муниципального образо­вания производятся с учетом исторических и иных местных тради­ций в соответствии с дифференцированными в зависимости от ме­ста расположения, численности и плотности населения, демографи­ческой ситуации, экологической обстановки и иных обстоятельств нормативами обеспеченности муниципальных образований землями различного целевого назначения. В составе подобных нормативов выделяются нормативы обеспеченности землями общего пользова­ния, рекреационными зонами, землями, необходимыми для разви­тия отдельных населенных пунктов и муниципального образования в целом, а также землями иного целевого назначения. При опреде­лении территории муниципального образования необходимо сохра­нять целостность земельного участка, принадлежащего одному зем­лепользователю.

Ликвидация. Вопрос о ликвидации муниципального образования до последнего времени специально не отражалась в нормах Федерального закона 2003 г. Очевидно, что ликвидация муниципального образования может произойти лишь в том случае, если оно утрачивает такой свои важнейший признак, как населенность. Население - главный субъект муниципального права и именно население, совокупность местных жителей, решающих вопросы мест­ного значения, делают муниципальное образование таковым. Поэтому в случае если муниципальное образование утрачивает население, оно перестает быть муниципальным образованием. /11/

Весьма важен вопрос о том, где находится количественный предел этого понятия - «населенность». В нормах Федерального закона 2003 г. для его определения применяется дифференцированный подход. Для этого все территории разграничиваются Законом на территории «обычные», территории с высокой плотностью населения, территории с низкой плотностью населения (к ним также приравниваются трудно­доступные местности) и межселенные территории. Последние не яв­ляются муниципальными образованиями, поскольку в них отсутствует население. Для «обычных» территорий установлено, что минимальная численность населения для признания данной территории поселением (муниципальным образованием) должна составлять не менее 1000 че­ловек. Для территории с высокой плотностью населения эта цифра должна составлять не менее 3000 человек, а для территорий с низкой плотностью населения, а также труднодоступных местностей - не ме­нее 100 человек.

В соответствии с нормами Федерального закона 2003 г. ликвида­ция муниципального образования может быть осуществлена посред­ством изменения границ муниципальных образований, т. е. территория упраздняемого муниципального образования передается в состав терри­торий одного или нескольких соседних муниципальных образований. Однако согласно логике Федерального закона такое возможно, если она уменьшится более чем на 50% относительно минимальной численности населения муниципальных образований. В этом случае органы местного самоуправления или органы государственной власти вправе иницииро­вать процедуру изменения границ, итогом которой станет лишение по­селения статуса муниципального образования и включение его в состав другого или других муниципальных образований.

В конце концов все-таки было признано целесообразным включить в Федеральный закон 2003 г. специальную статью (ст. 13.1) «Упразд­нение городских и сельских поселений» (с доп. от 18 октября 2007 г.). В ней предусмотрено, что упразднение поселений допускается на тер­риториях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступ­ных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселе­нии. Упразднение поселений осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения соответствующего поселения, органов местно­го самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ или федеральных органов государственной власти. Инициатива населения оформляется решением, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном населении, а инициатива органов - их решениями. Закон субъекта РФ об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования в период кампании местного референдума. /11/