1.4. Источники муниципального права

Муниципальное право как комплексная отрасль права обладает своими источниками. Для отрасли права, находяшейся на начальном этапе развития, этот вопрос приобретает особое значение В общей теории права в качестве источников права в юридическом смысле рассматривают формы, с помощью которых воля государства, народа становится правовой нормой.

Муниципально-правовые нормы возникают по воле государства и воплощаются в нормативных правовых актах, принимаемых орга­нами государственной власти; кроме того, такие нормы появляются, с общего дозволения государства, по воле населения муниципального образования, органов местного самоуправления.

Комплексный характер муниципального права, особый характер предмета регулирования и децентрализация регулирования предопре­деляют особенности источников, их природу и содержание. Но в любом случае результатом нормотворчества является нормативный правовой акт в одной из форм, предусмотренных в государстве.

Анализ источников муниципального права может быть дан как в общем плане, так и применительно к современному их состоянию в Российской Федерации, а также по уровням регулирования.

Общая характеристика источников муниципального права

1. Источниками муниципального права являются прежде всего нормативные правовые акты, они могут быть трех уровней:

- Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные федеральные источники;

- конституции, уставы субъектов РФ, за­коны и иные источники права субъектов РФ;

- муниципальные норма­тивные правовые акты.

Федеральный уровень источников муниципального права охватывает разнообразные акты. Вершиной системы источников муниципального права является Конституция РФ. /1/ Правовое регулирование местного самоуправления в Конституции РФ носит уникальный характер. Такого полного кон­ституционного регулирования нет в конституциях иных современных федеративных государств. В Основном законе России в 19 статьях так или иначе упоминается местное самоуправление или органы местно­го самоуправления, они находятся в гл. 1 «Основы конституционного строя» (ч. 2 ст. 3; ч. 2 ст. 8; ч. 2 ст. 9; ст. 12; ч. 2 ст. 15), гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» (ст. 18; ч. 2 ст. 24; ч. 2 ст. 32; ст. 33; ч. 2 и 3 ст. 40; ч. 1 и 2 ст. 41; ч. 2 и 3 ст. 43; ч. 2 ст. 46), гл. 3 «Федеративное устройство» (ч. 2 ст. 68; п. «н» ч. 1 ст. 72) и гл. 8 «Местное самоуправ­ление» (ст. 130-133). Конституция РФ закрепляет политико-правовую природу местного самоуправления, основные принципы его организа­ции и деятельности, гарантии прав местного самоуправления, основные институты муниципально-правового значения, основные права граждан, реализуемые в том числе в сфере местного самоуправления.

В отличие от практики, сложившейся в большинстве современных зарубежных федеративных государств, где проблемы местного самоуправления являются предметом ведения субъектов РФ, в России в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» отнесено к совместному ведению Россий­ской Федерации и ее субъектов. Это позволяет ряду ученых сделать вы­вод о том, что в Российской Федерации местное самоуправление, яв­ляясь одной из основ конституционного строя, может выступать в роли базы также и федеративных отношений.

Важной частью нормативной правовой системы Российской Феде­рации являются федеральные конституционные законы. Надо сказать, что нет акта этой группы, целиком посвященного местному самоуправ­лению. Однако в некоторых федеральных конституционных законах имеются отдельные обращенные к нему нормы, например, в Феде­ральных конституционных законах 2004 г. «О референдуме Российской Федерации» /11/, 2001 г. «О чрезвычайном положении» 12//, 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» /13/ и др.

Наиболее распространенным федеральным источником права выступают федеральные законы. Для удобства можно выделить две группы федеральных законов:

а) непосредственно посвященные вопросам организации и деятельности местного самоуправления (прежде всего это базовый Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» /17/, а также еще ряд законов той же целевой направленности - например, Федераль­ный закон 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Фе­дерации» /14/);

б) федеральные законы и кодексы, регулирующие общественные отношения различных сфер и в определенной, порой даже в значительной мере касающиеся местного самоуправления (таких актов много, для примера назовем Федеральный закон 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» /15/, Налоговый кодекс РФ /3/, Бюд­жетный кодекс РФ /4/, Градостроительный кодекс РФ /5/).

Источниками муниципального права могут быть федеральные подзаконные акты - указы Президента РФ (например, от 15 октября 1999 г. «Об утверждении основных положений государственной политики в об­ласти развития местного самоуправления в Российской Федерации» /18/), акты палат Федерального Собрания РФ (таким источником в свое время являлось постановление Государственной Думы Федерального Собра­ния от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении конституционных прав населе­ния на местное самоуправление в нормативно-правовых актах субъектов РФ» /19/), постановления Правительства РФ (например, принимаемые в порядке реализации законов о федеральном бюджете, соответствующих президентских указов в области государственной поддержки местного самоуправления). Определенное значение в качестве источников имеют отдельные нормативные правовые акты отраслевых федеральных орга­нов исполнительной власти.

Второй уровень источников муниципального права охватывает акты субъектов РФ. Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» /16/ носил в большей мере рамочный характер, а это значит, что он предполагал принятие каждым субъектом РФ своего закона о местном самоуправ­лении. Так это и происходило на практике.

Пришедший на смену Федеральный закон 2003 г. с аналогичным названием гораздо полнее и более императивно регулирует многие ви­ды общественных отношений в сфере местного самоуправления, т. е. его нормы ориентированы на прямое действие. Но регламентация на уровне субъектов РФ не исключается. Другое дело, должна ли она быть такой же полной и широкой, как ранее, в виде общего закона субъек­та РФ о местном самоуправлении или достаточно более сжатого, ком­пактного закона с наименованием, к примеру, «Об особенностях орга­низации местного самоуправления» в данном субъекте РФ.

Третий уровень источников муниципального права образуется муниципальными нормативными правовыми актами.

Несмотря на совершенствование федерального законодательства и законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении, важная роль этого уровня источников сохраняется. Как уже говорилось при характеристике методов муниципально-правового регулирования, государство допускает местное нормотворчество как часть нормативной базы местного самоуправления. Добавим к этому, что наличие муни­ципального нормотворчества обусловлено рядом факторов.

Во-первых, местное самоуправление как самоорганизованная си­стема должно иметь свои нормативные акты, которыми и оформляется эта самоорганизация, причем главные из них имеют и учредительный характер (уставы муниципальных образований).

Во-вторых, государство может сознательно не регулировать своими актами некоторые общественные отношения, ограничиваться установ­лением их основ, а подробное регулирование передавать на муници­пальный уровень.

В-третьих, муниципальное правотворчество обусловлено и наличи­ем местных особенностей, которые могут быть отражены в норматив­ных актах конкретных муниципальных образований.

В систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования; нормативные правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования; норматив­ные правовые акты главы муниципального образования, постанов­ления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципально­го образования.

2. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ Россия признает составной частью своей правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Россий­ской Федерации. Если международным договором Российской Феде­рации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Это означает, что источниками муниципального права у нас могут быть и подписанные Российской Федерацией международные договоры, соглашения, конвенции, хартии, иные международно-правовые акты.

Важнейшим документом такого рода в области местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Принимая во внимание, что вступление Российской Федерации в Совет Европы было связано с ратификацией Европейской хартии местного самоуправления и при­ведением российского законодательства в соответствие с ней, осново­полагающие принципы Хартии получили отражение в Конституции РФ и Федеральном законе 1995 г. Российская Федерация подписала Европейскую хартию местного самоуправления 28 февраля 1996 г., а ратифицировала 11 апреля 1998 г. /7/

В Европейской хартии местного самоуправления получили закрепление эталонный характер, идеалы и принципы муниципальной демократии. В соответствии с Хартией:

- принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и по возможности в конституции страны;

- органы местного самоуправления составляют одну из основ демократического строя;

- право граждан участвовать в управлении государственными делами относятся к общим для всех государств - членов Совета Европы демократическим принципам;

- это право может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;

- существование облаченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;

- защита и укрепление местного самоуправления представляет собой значительный вклад в построение Европы, основанной на демократии и децентрализации власти;

- все это предполагает существование органов местного самоуправления, созданных демократическим путем, имеющих широкую автономию в области своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимых для этого средств. /7/

К источникам муниципального права международно-правового характера относятся решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы и Декларация о принципах местного самоуправления, принятая межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ.

3. Помимо нормативных актов источниками муниципального права могут быть договоры между органами местного самоуправления (от имени муниципальных образований) и органами государственной власти, а также муниципально-правовые договоры, заключенные между органами местного самоуправления, если они содержат, даже частично, нормы права. Таким образом, источниками муниципального права являются нормативные договоры.

4. Некоторые авторы к источникам относят правовые традиции и обычаи, в том числе связанные и историческими и иными местными традициями.

Традиции более устойчивы как правила общественного сознания и в этом качестве могут дать большой эффект, нежели нормы права, если выявляется, что правовое регулирование соответствующих отношений невозможно, нецелесообразно и к тому же все равно не в состоянии охватить полностью общественное отношение. Например, в местностях Северного Кавказа перед вынесением решения органом местного самоуправления нередко руководители и депутаты встречаются со старейшинами, советуются с ними. Это традиция стала в какой-то мере стала обязательной нормой поведения; именно в виде традиции она результативнее и естественнее, чем в качестве правовой нормы.

Что касается обычаев, они больше похожи на правовые нормы и скорее всего становятся источниками муниципального права до принятия необходимого нормативного правового акта. Существование же правового обычая в качестве постоянно действующей нормы, заменяющей право, вряд ли целесообразно, в том числе и на муниципальном уровне.

5. Некоторые государствоведы предлагают считать источниками муниципального права судебные прецеденты. Судебные решения нередко имеют очень важное значение для понимания сущности местного самоуправления, его организации и т.п.

Например, ряд постановлений Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления содержит принципиальные позиции относительно его природы, организации и деятельности. Как отмечает Н.С. Бондарь «особенности правовой природы и юридической силы постановления Конституционного Суда имеют обязательный характер … нередко обладают нормативность и, соответственно, эти положения могут признаваться источниками права». /32/ Постановлений и определений Конституционного Суда РФ, посвященных вопросам муниципального права и являющихся источниками муниципального права, довольно много. Отметим, что именно в постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 год впервые четко была обозначена природа местного самоуправления как одного из видов публичной власти в Российской Федерации. Обойтись без данного постановления Конституционного Суда в характеристике источников муниципального права сегодня просто немыслимо.

Нередко такую же прецедентную роль играют и решения Верховного Суда РФ. Так, Федеральный закон 2003 г. « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» явно не учел такой вариант территориальной региональной реорганизации муниципальных образований, когда, вместо внутреннего деления на сельские и городские поселения, муниципальный район преобразуется в городской округ. Законами некоторых субъектов РФ (Калининградская обл., Московская обл. и др.) предусмотрены были такие положения. Началось оспаривание правовых актов. Рассмотрев соответствующие дела, Верховный Суд РФ пришел к конечному выводу о том, что такой вариант реорганизации возмо­жен. Этот судебный прецедент также стал значимым нормативным источником для практики муниципального строительства.