1.3 Нормативно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе

Нормативно-правовая основа МСУ представляет собой многоуровневую систему элементов, взаимосвязанных между собой.

Федеральный уровень. Международно-правовые документы

1. Во главе системы актов, представляющих собой нормативно-правовое регулирование МСУ в Российской Федерации, стоит Конституция РФ. Характеризуя роль норм Конституции РФ в современных условиях, особо подчеркнем следующее.

Во-первых, закрепляя основы МСУ как эле­мента конституционного строя, формы народовластия, устанавливая предназначение и главные правила организации МСУ в стране, Конституция РФ не ограничивает МСУ публично-властными и экономико-хозяйственными делами (хотя это очень важно), а допускает его активные позиции в гражданском обще­стве, в духовно-нравственном, просветительском и патриотическом воспитании личности. Это означает, что Конституция РФ, как в целом и нормативные правила МСУ, определя­ют для него правовые средства творческого выполнения своего предна­значения.

Во-вторых, Конституция РФ предопределяет возможности и пределы каждого уровня публичной власти в создании нормативных основ МСУ. Относя в п. «н» ст. 72 «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» к совместному ведению Российской Федерации и ее субъек­тов, тем самым Конституция РФ определяет роль Российской Федерации как центра, от которого исходят основополагающие нормы и правила для МСУ на всей территории России, вместе с тем пред­полагая и возможности субъектов РФ в регулировании муниципальной жизни. Исходя из того, что МСУ решает вопросы мест­ного значения самостоятельно (ст. 130), Конституция РФ тем самым до­пускает и муниципальное правотворчество. Кроме того, Конституция РФ допускает возможность существования в качестве нормативной основы МСУ международно-правовых документов.

2. К источникам муниципального права относятся международные документы: Европейская хартия МСУ /12/, а также другие ратифицированные Россией договоры, соглашения и т. д. При применении Хартии в деятельности и в процес­се совершенствования современного российского законодательства о МСУ возникают некоторые проблемы.

В частности, несовпадение различных переводов Хартии вызывает споры о трактовке ею МСУ как части государствен­ных дел на соответствующем уровне управления или как отделенных от государства вопросов местного значения (иначе говоря, идет ли речь о децентрализации государственного управления или о передаче вопро­сов на муниципальный уровень с одновременной утратой такими во­просами государственного характера). Соответственно от этого зависит, одобряют ли или критикуют различные авторы меру включенности МСУ в решении вопросов государственного значения.

Прямое применение положений Хартии порой затруднительно, поскольку она сама предполагает установление сфер компетенции МСУ, условий осуществления полномочий на местном уровне, необходимость предоставления финансовых ресур­сов органам МСУ, соответствие структур и ад­министративных средств задачам органов МСУ. Хартия исходит из того, что следует применять довольно популярный на Западе принцип субсидиарности, а в России есть проблемы пони­мания его содержания. Казалось бы, субсидиарность надо толковать так, что МСУ преимущественно само решает во­просы, отнесенные к его ведению, а государственная власть дополни­тельно (субсидиарно) ему помогает; но только неясно, где проходит «водораздел», какие вопросы отдать МСУ «на­совсем», что оставить в ведении государства тоже «насовсем», что со­хранить в ведении государства, но поручить осуществление МСУ.

И уж тем более трудно реализуется положение Хартии о необходимости соразмерности финансовых ресурсов полномочиям, предоставлен­ным МСУ Конституцией РФ или законом. Дан­ный лозунг в нашей стране существовал еще в советское время, но плохо претворялся в жизнь, сходная картина наблюдается и в наши дни.

3. После принятия Конституции РФ 1993 г. ее исходные положения получили развитие в базовом для МСУ Федераль­ном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». /16/ Этот Закон опре­делил роль МСУ в осуществлении народовластия, установил общие принципы организации МСУ, территори­альные, правовые, экономические и финансовые основы МСУ, государственные гарантии его осуществления.

Многие важные вопросы нашли отражение еще в ряде федеральных законов, сыгравших в тот период важную роль в целом в организации публичной власти в Российской Федерации и непосредственно в деятельности МСУ. Это, в частности, Федеральные законы: от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» /17/; от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях изби­рательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» /18/; от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» /19/; от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в РФ». /20/

Существенным вкладом в нормативное правовое регулирова­ние в сфере МСУ стали Указы Президента РФ: от 11 июля 1997 г. «Об основных направлениях реформы местного са­моуправления в РФ» /25/; от 29 мая 1997 г. «О Совете по местному самоуправлению в РФ» /26/; от 22 октября 1998 г. «О Конгрессе муниципальных образований РФ» /27/; от 15 октября 1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправле­ния в РФ». /28/

Федеральнымим законами и указами Президента РФ ставились определенные задачи перед Правительством РФ в части обеспечения организации и деятельности МСУ. Соответствен­но постановлениями Правительства РФ утверждались федеральные целевые программы, порядок решения отдельных вопросов в интере­сах МСУ, определялся перечень мер, направлен­ных на решение конкретных проблем, реализацию отдельных законов и указов. Можно, в частности, отметить такие постановления Правительства РФ: от 27 декабря 1995 г. «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» /29/; от 6 марта 1996 г. «О некоторых мерах по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» /30/ (в частности, определялся перечень федеральных законов, про­екты которых должно разработать Правительство); от 27 июня 1996 г. «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных ор­ганов исполнительной власти с органами местного самоуправления» (32 федеральным министерствам и ведомствам предписывалось иметь структурные подразделения по вопросам местного самоуправления) /32/; от 19 января 1998 г. «О Федеральном реестре муниципальных образо­ваний в РФ»; от 15 декабря 1999 г. «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципаль­ных образований и создания условий для реализации конституцион­ных полномочий местного самоуправления». /10,34/

Федеральное нормативное правовое регулирование в целом обеспе­чило формирование основ муниципального права и становление ин­ститутов МСУ. Однако это законодательство труд­но назвать совершенным, оно было внутренне противоречивым и не­системным, что особенно касалось федерального налогового и бюджет­ного законодательства в части, устанавливающей доходные источники и принципы финансовой обеспеченности местных бюджетов.

Сам Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» /16/ содержал немало неточных, приблизительных, неоднозначных по своему смыслу норм. Оценивая Закон, крупнейший знаток российского муниципального права В. И. Васильев отметил, что более половины его статей нужда­лись в изменении и уточнении. /8/ В определенной мере они вносились в Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

4. В конце концов стало очевидно, что для более развернутого совершенствования МСУ Закон 1995 г. недостато­чен. Существенные корректировки в отношении властной природы МСУ, необходимости его повсеместного создания (возрождения), и особенно на уровне сельских поселений, уточнения круга вопросов ведения МСУ (вопросов местного значения), развития демократических институтов на муниципальном уровне, взаимоотношений с органами государственной власти потре­бовали принятия нового федерального закона. Им стал Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г.

Анализ этого Закона свидетельствует о том, что при сохранении конституционной модели МСУ, организационно самостоятельного от государственной власти, реальные отношения должны быть значительно модернизированы:

- с одной стороны, создаются возможности развития самоуправленческих начал, что прежде всего связано с существенным (более чем вдвое) увеличением количества муниципальных образований, преимущественно за счет сельских поселений; в связи с этим существенно возрастает доля самоорганизующих регуляторов, т. е. получает развитие демократия малых пространств;

- с другой стороны, можно говорить о восстановлении вертикали власти, прежде всего за счет взаимодействия и взаимной ответственности органов государственной власти и МСУ. В данном случае допустимо говорить о мягком встраивании органов МСУ в систему органов публичной власти вместе с органами государственной власти.

Сначала планировалось, что переход к новым отношениям завер­шится к январю 2006 г. Однако реформа МСУ на основе положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. по­требовала больше усилий и времени, чем это вначале предполагалось. В особенности трудности связаны с созданием новых муниципальных образований, с разграничением собственности между уровнями МСУ, с бюджетным и кадровым обеспечением МСУ, с налаживанием взаимоотношений с органами государственной власти. Поэтому переход к новой системе МСУ идет медленно, в лучшем случае его планируется за­вершить в 2012 г.

5. Усиление влияния органов государственной власти на МСУ сказывается в целом в федеральном законодательстве. Федеральный уровень значительно усиливает свое присутствие, пере­водя решение многих вопросов на единую законодательную основу. В том числе происходит и обновление федерального законодательства в части, непосредственно адресованной МСУ. В особенности отметим следующее:

- принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» /23/;

- внесены изменения и дополнения, определяющие порядок формирования местных бюджетов и их доходную часть, в Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» /19/, а также в Бюджетный кодекс РФ 1998 г. (в новой ред.) /14/;

- в Налоговом кодексе РФ появился раздел «Местные налоги» (в новой ред. 2004 г.), уточнены налоговые права и льготы органов МСУ (в ред. 2002-2006) /13/;

- принят Федеральный закон от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе РФ» /24/, он пришел на смену Федеральному закону от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в РФ» /20/;

- Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. внесены многочислен­ные изменения в различные федеральные законы и Основы законода­тельства, при этом отдельные федеральные полномочия переданы для осуществления на уровень органов власти субъектов РФ, а в ряде случа­ев уточнены также и полномочия органов МСУ.

Следует добавить, что Российская Федерация оставляет за собой регулирование статуса специальных территориальных единиц, а также организации в них МСУ. Так, сохраняет действие Закон РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» /15/, приведенный в соответствие с Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления. 7 апреля 1999 г. принят Федеральный закон «О статусе наукограда РФ» /21/, также учитывающий новое законодательство о МСУ.

При необходимости появляются и соответствующие подзаконные нормативные акты. В частности, постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 г. утверждены Правила ведения государственного рее­стра муниципальных образований РФ /35/, они приш­ли на смену аналогичным Правилам 1998 г. /33/

Совершенствование федеральной нормативной основы МСУ и обеспечение ее стабильности остаются актуаль­ной задачей. Если за недолгий срок после принятия Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного само­управления в РФ» принято более 30 актов о внесении в него изменений и дополнений, то это позволяет сомневаться в качестве и его концепций, и конкретных норм Закона. Требуется обновление федерального налогового и бюджетного законодатель­ства в части, устанавливающей доходные источники и принципы финансовой обеспеченности местных бюджетов. Давно ставится во­прос о принятии ряда федеральных рамочных законов - об основах статуса выборного должностного лица МСУ, об общих принципах наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями, о порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собствен­ность и др. Надо надеяться, что они появятся в ходе реформы МСУ.

Региональный уровень. Акты субъектов РФ по вопросам МСУ являются частью его нормативных правовых основ. Вопрос о том, как развивать этот пласт регулирования в настоя­щее время.

Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» по многим по­зициям предусматривал существованиие актов субъектов РФ. И они довольно интенсивно развивали свое правотворчество, причем это бы­ли и общие законы о МСУ, и законы по тем или иным вопросам МСУ. По оценкам Конгресса му­ниципальных образований, правовая база МСУ была сформирована большинством субъектов РФ. Появились законы по вопросам: организации МСУ - в 86 субъектах; муниципальной службы - в 64; регистрации уставов муниципальных образований - в 73; муниципальных выборов, статуса выборных лиц и порядка их отзыва - в 79 субъектах РФ. Принимались законы субъ­ектов РФ о порядке наделения органов МСУ от­дельными государственными полномочиями, о порядке финансирова­ния этих полномочий и контроля за их реализацией; о регулировании вопросов образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образования и др.

Таким образом, законодательство субъектов РФ, адресованное МСУ, до недавнего времени было весьма разветвленным, включало их конституции и уставы, законы о МСУ, о порядке образования, объединения, преобразования, упразднения муниципального образования, о передаче органам МСУ отдельных государственных полномочий, о порядке государственной регистрации уставов муниципальных обра­зований, о выборах депутатов представительных органов и выборных должностных лиц МСУ, об их отзыве, о местных референдумах, о территориальном общественном самоуправлении, о статусе выборного должностного лица МСУ, о муниципальной службе и многие другие.

Данный уровень регулирования имеет право на существование. Но требуется ответить на вопрос: ожидать ли те­перь такого же интенсивного развития законодательства субъектов РФ в сфере МСУ?

С появлением Федерального закона 2003 г. вопросы полноты, каче­ства, а то и необходимости регионального регулирования относительно МСУ приобрели новые ракурсы.

Во-первых, в ряде направлений необходимость такого регулирова­ния сохраняется, хотя и есть проблемы в его организации:

а) поскольку само федеральное законодательство, включая и базо­вый Федеральный закон 2003 г., находится в динамике и постоянно подвергается корректировкам, трудно требовать совершенства от законодательства субъектов РФ: прежние законы о МСУ частично устарели, а принятие новых задерживается до появления стабильности в регулировании на федеральном уров­не. Но тем не менее какие-то общие законы субъектов РФ о МСУ сохраняются, хотя они могут стать меньше по объему - исчерпывающая урегулированность многих муни­ципальных отношений в федеральном законодательстве не тре­бует дословного повторения норм в актах субъекта РФ. Как уже говорилось, это могут быть законы об особенностях организации МСУ в данном субъекте, поскольку каждый субъект должен определить, какие модели МСУ из дозволенных он рекомендует на своей территории;

б) ведению субъекта РФ отнесены вопросы его административно-территориального устройства, и субъект призван согласовать с ним организацию МСУ;

в) каждый субъект должен определять в своем законодательстве порядок выборов депутатов представительных органов и долж­ностных лиц муниципальных образований, а также их отзыва, несмотря на подробное регулирование в федеральном законода­тельстве избирательного процесса;

г) на уровне субъектов РФ регулируется порядок проведения региональных, а также местных референдумов;

д) на сегодня это неясно, может ли найти более подробное регулирование в законодательстве субъекта РФ структура МСУ. Казалось бы, соответствующих федеральных норм вполне достаточно, а от них можно сразу «перебросить мост» к регулированию в акте конкретного муниципального об­разования деятельности его думы, главы муниципальной едини­цы, местной администрации и т. д. Однако почему бы на уровне субъекта РФ не принять общие модельные акты, например по­ложения о представительном органе, о главе муниципального образования, о местной администрации, о территориальном общественном самоуправлении, о контрольном органе муници­пального образования и др. Конечно, такое предложение дает основания для возражения - это, мол, будет ограничением само­стоятельности муниципального уровня. Однако лучше работать на основе грамотного образца, утвержденного на уровне субъ­екта РФ, или переписать в нормативном акте муниципального образования положения такого акта, нежели плодить зачастую малограмотные муниципальные документы.

Во-вторых, в наши дни допустимо говорить и о том, что сужается, а то и отпадает необходимость в регулировании ряда вопросов, связан­ных с МСУ, на уровне субъектов РФ.

В частности, ранее появлялись законы субъектов о порядке созда­ния, преобразования и ликвидации муниципальных образований; те­перь федеральные нормы урегулировали соответствующие процедуры, надо ли их повторять в акте субъекта?

То же самое можно сказать о государственной регистрации уставов и о ведении реестра муниципальных образований - соответствующие полномочия возложены на региональные подразделения федеральных органов исполнительной власти (системы Министерства юстиции РФ), и уже в силу этого субъекты РФ не вправе осуществлять свое ре­гулирование.

Ранее принимался Федеральный закон об основах муниципальной службы, и слово «основы» предполагало развивающие акты субъектов РФ. Во вновь принятом Федеральном законе 2007 г. о муниципальной службе в РФ в ст. 3 записано, что правовые основы муниципальной службы в РФ составляют наряду с федеральными актами также конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов, уставы муниципальных обра­зований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципаль­ные правовые акты. Однако трудно представить, что может быть со­держанием актов регионального и местного правотворчества в данной сфере, тем более что в той же статье Закона сказано: на муниципаль­ных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными данным Федеральным законом.

Муниципальное правотворчество. Нормативную правовую основу МСУ на мест­ном уровне составляют муниципальные правовые акты. В соответствии с Федеральным законом 2003 г. (ст. 2) муниципаль­ный правовой акт - это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, пере­данных органам МСУ федеральными законами и за­конами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом МСУ и (или) должностным лицом МСУ, документально оформленное, обязатель­ное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

Из приведенного определения следует, что муниципальный право­вой акт может быть как нормативным (как известно, нормативным яв­ляется правовой акт, содержащий общеобязательные правила поведения), так и индивидуальным. Закон (ст. 4) включает муниципальные правовые акты в правовую основу МСУ наряду с федеральными и региональными правовыми актами.

Статьи 2 и 7 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» четко обозначают пределы местного правотворчества: муниципальные пра­вовые акты принимаются по вопросам местного значения или по во­просам осуществления отдельных государственных полномочий, пере­данных органам МСУ федеральными законами и законами субъектов РФ, причем во втором случае муниципальные правовые акты могут приниматься на основании и во исполнение по­ложений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ.

В любом случае муниципальные правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования, естественно, такие акты не должны противоречить Конституции РФ, законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Роль решений Конституционного Суда РФ в формировании нормативно-правовых основ местного самоуправления. При характеристике источников муниципального права необходимо уточнить роль судебных прецедентов, судебных актов как возможных подобных источников, а среди них в первую очередь реше­ний Конституционного Суда РФ. Поэтому подробнее остановимся на ряде специфи­ческих моментов, связанных с актами Конституционного Суда РФ как части этой базы, о назначении ряда конкретных его решений.

Сегодняшнее развитие МСУ происходит в условиях концептуальной разнонаправленности его правовой, территориальной, политической, организационной основ. В обществе и государстве существуют разные подходы к МСУ, неоднозначное восприятие соответствующих правовых норм. В таких условиях решения Конституционного Суда РФ, касающиеся МСУ, зачастую имеют ключевое значение, выявляют смысл положений Конституции РФ о МСУ, вытекающих из его конституционного статуса, обозначают параметры их напол­нения. Конституционному Суду РФ приходится выступать в качестве защитника интересов МСУ, определять объем кон­ституционных его гарантий. /1,6,9/

Решения Конституционного Суда РФ, его правовые позиции как неотъемлемая часть решений, являются общеобязательными. Это своеобразные носители части нормативных начал институтов МСУ. Выделим те позиции Конституционного Суда РФ, в которых обозначены принципиальные аспекты концепции МСУ (причем исходя не из времени принятия постановлений, а из суще­ства решенных вопросов).

1. Конституционный Суд РФ внес ясность в понимание природы МСУ как самостоятельного вида публичной вла­сти народа в Российской Федерации, существующей наряду с государ­ственной властью и осуществляемой на определенных территориаль­ных уровнях. Так, в постановлении от 24 января 1997 г. по делу о про­верке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апре­ля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» /36/ Конституционный Суд РФ определил, что республика как субъект РФ может установить систему органов государственной власти на уровне как республики, так и районов, а также городов ре­спубликанского значения. А в территориальных единицах иного (т. е. нижестоящего) уровня «публичная власть осуществляется посред­ством МСУ и его органов, не входящих в систему органов государственной власти». Правда, на практике субъекты РФ, в том числе и республики, не воспользовались возможностью созда­ния органов государственной власти на уровне районов и городов, здесь также существует МСУ. Поэтому большое практическое значение приобрело указание в данном постановлении Конституционного Суда РФ на то, что МСУ и его органы являются видом публичной власти.

Использование слова «власть» в характеристике местных органов не означает, что они должны рассматриваться в качестве государственных органов - органов государственной власти. Еще в одном своем постановлении - от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Респу­блики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» /38/ - Конституционный Суд РФ отметил: указание в республиканском законодательстве на то, что местные представи­тельные органы являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе - публичная власть может быть и муниципальной. /1,6/

2. Конституционный Суд РФ обращал и к вопросу о том, на каких уровнях должно осуществляться МСУ. Как видно из названного выше постановления от 24 января 1997 г., Конституционный Суд РФ допускал, что сельские районы и города республиканского, об­ластного значения могут и не быть муниципальными образованиями, являться административно-территориальными единицами, где действу­ют органы государственной власти данного уровня. Если районы и горо­да не стали такими единицами, там должно быть введено МСУ. Конституционный Суд РФ оставлял этот вопрос на усмотре­ние субъектов РФ, и большинство сохранило районы и города в качестве уровней МСУ (по Закону 2003 г. это соответственно муниципальные районы и городские округа).

3. В решениях Конституционного Суда РФ сформулирована еще од­на важнейшая позиция: население не может отказаться от своего права на осуществление МСУ. Об этом четко сказано в по­становлении от 30 ноября 2000 г. по делу о проверке конституционно­сти отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области (в ред. от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области»). /39/

Согласно оспоренной формулировке этого Устава население вправе самостоятельно и добровольно через референдум решить вопрос о необходимости организации МСУ на своей террито­рии; если население самостоятельно и добровольно отказалось от реа­лизации права на организацию МСУ, то на данной территории осуществляется государственная власть Курской области. Таким образом, допускали упразднение МСУ как такового на территории определенного муниципального образования и его замена органами государственной власти, если решение отказать­ся «от реализации права на организацию местного самоуправления» принято «самостоятельно и добровольно через референдум» большин­ством голосов населения данного муниципального образования, обла­дающего активным избирательным правом.

Между тем, отметил Конституционный Суд РФ, из ст. 3 (ч. 2) и ст. 12 Конституции РФ следует, что МСУ является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя РФ. По смыслу конституционных норм граждане имеют право на осуществление МСУ и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления. Это означает, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его терри­тории граждан на осуществление МСУ возникают на основании Конституции РФ и и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

Любое изменение территориальных основ МСУ, отметил Конституционный Суд РФ, не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения МСУ на определенной территории, предусмотренная Уставом Курской области, противоречит Конституции РФ и федеральным законам об осуществлении МСУ на всей территории РФ как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации.

4. Конституционный Суд РФ сформулировал еще одну важную позицию: решение вопросов о создании и ликвидации территориальных единиц должно осуществляться с учетом мнения населения, интересы которого при этом затрагиваются. В постановлении от 24 января 1997 г. по этому поводу сказано: либо проводится референдум по требованию населения и в соответствии с уставом муниципального образования, либо, если такое требование не заявлено, должно быть решение соот­ветствующих выборных органов МСУ.

5. Конституционный Суд РФ высказал ряд позиций относительно взаимоотношений органов государственной власти и органов МСУ. В частности, он отрицательно оценил возможность передачи полно­мочий органов МСУ органам государственной власти. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом РФ в упоминавшихся ранее постановлениях от 24 января 1997 г., 15 января 1998 г., 30 ноября 2000 г. В частности, в последнем постановлении гово­рится: по мнению Конституционного Суда РФ, вопросы местного зна­чения могут и должны решать именно органы МСУ или население непосредственно, а не органы государственной власти. На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития МСУ и оказывать содействие населению в осуществлении права на МСУ.

Положения Устава Курской области, по их буквальному смыслу, не исключают возможность передачи органам государственной власти области полномочий по решению вопросов местного значения в любом объеме, что может не только ограничить право граждан на осу­ществление МСУ, но и поставить под угрозу само его существование на части территории области. Конституционный Суд ВФ отметил: этим, однако, не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов МСУ и органов госу­дарственной власти области для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования.

Еще один вопрос, которого коснулся Конституционный Суд РФ в постановлении от 30 ноября 2000 г., - возможность и пределы государственного контроля в отношении МСУ. В оспаривавшемся Уставе Курской области говорилось, что Курская областная дума, губернатор области, а также уполномоченные ими ор­ганы и должностные лица осуществляют государственный контроль за деятельностью органов МСУ, включая контроль за целесообразностью использования средств, материальных ресурсов, собственности, переданной муниципальному образованию государ­ственной властью Курской области; органы государственной власти области вправе требовать отмены или приведения в соответствие с дей­ствующим законодательством опротестованного акта органа МСУ.

Конституционный Суд РФ не согласился с тем, что государственный контроль за деятельностью органов МСУ был провозглашен в Уставе Курской области как общий принцип отношений между органами государственной власти области и муниципальными образования­ми, причем без определения пределов, форм и порядка его осуществления, а также перечня осуществляющих его органов и должностных лиц. В целом Уставом не исключалось установление фактически неограниченного контроля за деятельностью органов МСУ в области с точки зрения ее целесообразности, что означает посягательство на са­мостоятельность МСУ в решении населением во­просов местного значения, владения, пользования и распоряжения му­ниципальной собственностью. Поэтому соответствующие нормы Устава были признаны не соответствующими Конституции РФ.

6. В свое время возникли вопросы, связанные с возможностью соз­дания двухуровневой системы МСУ (т. е. в сельской местности - район в качестве муниципального образования и сельские, городские поселения, входящие в район в качестве самостоятельных муниципальных образований; в городе - сам город как муниципальное образование и городские районы также в качестве муниципальных образований). Практика шла разными путями. В одних субъектах РФ МСУ концентрировалось в сельской местности на уровне района, а ниже не создавалось; в городах самоуправление вводилось на городском уровне, в городских районах его не было, там действовали подразделения городской администрации. В других субъектах (их было меньшинство) вводилась двухуровневое МСУ.

Конституционный Суд РФ, исходя из того что субъекты РФ са­ми выбирают соответствующую структуру МСУ, принципиально высказался по вопросу о том, какими должны быть взаимоотношения между муниципальными образованиями. В постановлении от 16 октября 1997 г. по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» /37/ Конституционный Суд РФ отметил, что Конституция РФ и рассматриваемый Федеральный закон не предусматривают различий в правовом статусе муниципальных образований. Муниципальные образования незави­симо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и, следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отноше­нии органов и должностных лиц других муниципальных образований.

Были отмечены наиболее значимые правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам статуса и организации МСУ. В целом круг таких позиций охватывает многие аспекты муниципальной деятельности. Они направлены: на обеспечение самостоятельности МСУ; гарантированность участия (учета мнения) населения при определении судьбы муниципально­го образования; запрещение упрощенных процедур отзыва депутатов и выборных должностных лиц МСУ; исключение назначения на муниципальные должности решением органов государственной власти и другие вопросы. /1/

Итак, нормативное значение для фор­мирования и деятельности МСУ могут иметь и ре­шения других судов РФ, в особенности Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Изучение соответствующих постановлений и определений Конституционного Суда РФ, других федеральных судов может быть предметом специального учебного курса.