1.2 Основы государственной политики Российской Федерации в отношении местного самоуправления

Сказанное выше дает определенное представление об основах и содержании государственной политики в отношении МСУ. Ясно, что если МСУ - элемент конституционного строя Российской Федерации, государство обязано с ним считаться и под­держивать. Если Конституция РФ провозглашает самостоятельность МСУ, государство должно с учетом этого строить свою политику, искать формы взаимодействия с МСУ. Необходимо отметить ряд важных моментов, определяющих суть государственной политики в отношении МСУ.

1. Прежде всего Российское государство не может замыкаться на формальном исполнении того, что записано в Конституции РФ, на официальных отношениях с МСУ по принципу «раз вы отделены от государственной власти, мы в вашу деятельность не вмешиваемся и стоим в стороне». Способствование развитию МСУ - это важная задача государства и область государственного строительства. Не может быть прочным здание, фундамент которого никоим образом не увязывается с другими уровнями конструкции. Это объективная необходимость, вызванная потребностью реализовать конституционную концепцию МСУ и как уровня власти, с которым взаимодействует госу­дарство, и как института гражданского общества. /1/

Следует также учитывать, что МСУ в силу самой своей организации разбросано, как говорится, «по городам и весям». Кто-то ведь должен помочь в его становлении, в создании наиболее ра­циональных форм и т. д. Разумеется, само МСУ то­же пытается что-то делать для своего упрочения, даже создаются союзы, общества, конгрессы МСУ. Они были созданы и в царское время, предусмотрены и действующим законодательством. Однако по­добные объединений не могут ни заменить, ни подменить собой зада­чи государства, которые состоят во всеобщей организации и поддержке МСУ.

2. Естественно, могут сказать: государство все делает в своих интересах, поэтому оно может быть не заинтересовано в существовании МСУ в тех или иных формах, не захочет отдавать в его руки какие-то полномочия, объекты собственности. Кроме того, государство может быть заинтересовано и в том, чтобы сделать МСУ полностью подчиненным государственной воле. Все сказанное действительно может иметь место, на это нельзя закрывать глаза. Однако современное государство действует в обществе, где су­ществуют политическое многообразие и партийный плюрализм. Они реализуются в том числе через избрание депутатов в парламент, гла­вы государства и т. д. Поэтому государственная политика в отношении МСУ формируется с участием различных политиче­ских сил общества, и от них многое зависит в плане обеспечения объек­тивных параметров такой политики с учетом интересов как МСУ, так и государства.

3. Еще одним важным моментом, который призван предопределять характер государственной политики Российской Федерации в отношении МСУ, является его самостоятельность. О ней говорилось ранее. Здесь добавим некоторые важные моменты. Прежде всего самостоятельность МСУ не абсолютна, она суще­ствует в рамках его природы и нахождения в территориальных пределах государства. Ведь и МСУ, действующее в рамках тер­ритории поселения, и государство, выполняющее свои функции в рамках всей своей территории, - это организации принципиально одного предназначения в том плане, что они служат интересам граждан (населения), обще­ственному благополучию и порядку. Естественно, у них разные масштабы, полномочия, материальные возможности и т. д. Но от этого положение не меняется - они дополняют друг друга.

Это означает, что государство обеспечивает самостоятель­ность МСУ не только в плане формального ува­жения его прав. Государство передало МСУ часть своих забот, снабдило для этого имуществом, собственностью и надеется на хорошие результаты деятельности. Поскольку государство заинте­ресовано в успешном выполнении органами МСУ соответствующих задач, оно не может освободить себя от элементов контроля за деятельностью МСУ. И это также пре­допределяет степень самостоятельности МСУ.

4. Важным фактором государственной политики в отношении МСУ является то, что и само государство несколько относительно в своей самостоятельности. Его деятельность проходит под контролем общества. Часть такого контроля может исходить и от МСУ - ведь от удачного выполнения своих функций органами государства хорошие результаты так или иначе дойдут и до населения, значит, до МСУ. Следовательно, МСУ может делать свои выводы об уровне деятельности государственных органов, сообщать им свои пожелания и т. д. Таким образом, государственная политика в отношении МСУ учитывает этот аспект их взаимоотношений.

Кроме того, заслуживает внимания и такой момент. Государство выступает как система, имеющая тягу к зацентрализованности, а зача­стую и к бюрократизации. Г. В. Барабашев, отмечая неоднозначность МСУ, которое одновременно является и местным управлением, обращал внимание на то, что МСУ призвано защищать права (и свободы) населения от диктата центра и до­водить до населения упорядоченную волю этого центра. Говоря коротко, идеалами МСУ являются свобода проживающих на одной территории граждан и общественный порядок. /3/

5. Рассматривая связку: «государство - МСУ», следует исходить из формулы МСУ не свободно от го­сударства, а свободно внутри государства. При этом необходимо учиты­вать следующие обстоятельства.

Каждое государство избирает собственную модель МСУ. Даже по числу моделей нет единой точки зрения: одни авторы полагают, что их две: англосаксонская и французская (континентальная); другие добавляют третью - германскую (коммунальную); третьи германскую модель с некоторыми оговорками включают в европейскую континентальную модель; четвертые предпочитают вклю­чить в перечень и советскую модель МСУ. Совре­менная реальность свидетельствует о том, что теории, модели МСУ берутся на вооружение не произвольно. Их выбор обусловлен историческими, национальными и местными традициями и носит индивидуальный характер. Причем в пределах одного государ­ства может допускаться использование разных моделей МСУ либо одной модели, но с теми или иными модификациями, порой оставляемыми на усмотрение либо территориальных частей го­сударства (особенно в федерациях), либо самого МСУ.

Примером служит опыт России эпохи Вели­ких реформ в России: развитие земского самоуправления первоначаль­но происходило на основе общественной теории, а затем осуществля­лось на основе государственной теории.

В наши дни возникла дискуссия об истоках конституционной концепции МСУ в Российской Федерации. Н. В. Постовой считает, что Конституция РФ и Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» /22/ установили все признаки англосаксонской концепции МСУ. /7/ По мнению И. В. Бабичева, становление МСУ в России осуществляется на основе концеп­ции, правовые принципы которой определены в Европейской хартии местного самоуправления, /2,12/ т. е. речь идет о континентальной модели.

Однако здесь предмет для дискуссии отсутствует. На современном этапе различия между англосаксонской и континентальной моделя­ми МСУ не принципиальны. Подписание в июне 1997 г. Великобританией Европейской хартии МСУ подтверждает, что этот акт носит эталонный характер, в равной степени соответствующий демократическим принципам МСУ, независимо от избранной модели.

Исторический опыт подсказывает, что в связке: «государство - МСУ» много подвижной материи. Это постоянно развивающаяся система отношений, для которой характерны не только движение вперед, но и другие вариации, т. е. категория МСУ не является застывшей.

По мнению М. А. Краснова, смысл нормы ст. 12 Конституции РФ заключается главным образом в демонстрации полного разрыва с принципом демократического централизма, в соответствии с которым местные Советы были «агентами» сверхцентрализованного государства на местах, являясь подножием иерархической пирамиды единой государ­ственной власти. /5/ Данная аргументация, обращенная к прошлому опы­ту, еще не дает представления о том, что же ожидается от МСУ в обновляемом Российском государстве. А это главный вопрос государственной политики в отношении МСУ.

С помощью норм Конституции РФ можно провозгласить юридическую концепцию МСУ, основанную на его независимости и самостоятельности от государства; но вместо открыто провозглашенной в прошлом встроенности местных органов в единую систему власти может иметь место фактическая, косвенная, и на де­ле, не меньшая зависимость МСУ от государства. Наши дни демонстрируют наличие оснований для подобного утверждения.

Порой предназначение МСУ связывают с тем, что государство использует его для своеобразного ограничения регио­нальных органов государственной власти: МСУ до государства в целом «далеко», до этих органов - «близко», расположен­ная между сильным государством и тоже сильным МСУ государственная власть субъектов РФ «нейтрализуется» с обеих сторон, вынужденно становясь союзником центральной государственной власти, получая от нее свободу «воздействия» на муниципальный уровень. Участник Конституционного совещания 1993 г. по обсуждению проекта новой Конституции РФ Б. М. Кожохин предлагал перенести ст. 12 из главы «Основы конституционного строя» в главу, посвященную МСУ. Все дело в том, утверждал он, что сейчас на эту формулировку явно повлияла имеющаяся политическая ситуация, когда чрезмерное давление субъектов РФ пытаются как-то уравновесить МСУ. На самом деле это является утопией не только для сегодняшнего дня, но даже и для завтрашнего. Утопия, которая будет сформулирована в Конституции РФ, позволит создавать конфликты на местных уровнях, и очень серьезные. /4/ Автор прав в том, что МСУ не может быть инструментом влияния раз­личных уровней государственной власти друг на друга. Конечно, исклю­чать этого нельзя, и место расположения названной статьи в главах Кон­ституции РФ не является решающим фактором. Отсюда напрашивается очевидный вывод: государственная политика в отношении МСУ не может строиться на манипулировании им со стороны тех или иных органов государственной власти. Эта политика должна основы­ваться на том, что МСУ призвано быть не элементом борьбы, а «адресатом» конструктивных действий как федерального, так и регионального уровней государственной власти.

6. МСУ является уровнем публичной власти, наиболее приближенным к населению, не характеризует его как власть «низового звена» в соотношении с государственной властью (как федеральной, так и региональной). При сущностном единстве государственной власти и МСУ как разновидностей публичной власти МСУ следует рассматривать как единую в общегосударственных территориальных пределах систему вла­сти, а не разобщенную по поселениям и разрозненную.

Какими эпитетами характеризовать взаимосвязь государственной власти и власти МСУ - дело усмотрения и вкуса. Можно, например, сказать, что это «старшая (государственная власть) и младшая (МСУ) сестры», помня при этом, что на­родные обычаи предполагают и почитание младшими старших, и заботу старших о младших. Бывает ли в этих отношениях команда «старшей се­стры»? Конечно, порой бывает, но обычаи это не сделали обязательным признаком. И мы тоже должны обозначить, что государственная полити­ка России в отношении МСУ строится на постулате: конституционная самостоятельность уровней публичной власти требует признания равноправности органов МСУ с органами государственной власти. Административное управление органами МСУ со стороны государственных органов недопустимо. Однако это не снимает проблему обеспечения единства в реализации публичной власти в целом. Общие интересы обеспечиваются единством политики, согласованием действий, но не противостоянием.

Концептуальная направленность на разграничение предметов ве­дения и полномочий между уровнями публичной власти основана на выделении вопросов местного значения и разграничении полномочий и ответственности МСУ с органами государственной власти. Существенное влияние на природу взаимодействия органов МСУ и органов государственной власти оказывают традиции местного управления, осуществляемого местны­ми советами, думами и т. д., посредством которых население самостоя­тельно (автономно) решает местные проблемы, не обособляясь от го­сударственных дел.

В то же время вопросы местного значения являются особой значительной частью государственных дел. На федеральном уровне и в региональных центрах вырабатывается общая социальная и экономиче­ская политика, реализация которой в значительной мере происходит в муниципальных образованиях и обеспечивается органами МСУ. Последний способствует выполнению многих соци­альных обязательств государства перед населением. Таким образом, МСУ и государственное управление не могут быть абсолютно отделены друг от друга.

Итак, государственная политика в отношении МСУ строится на том, что МСУ: а) существует как элемент конституционного строя; б) выступает в качестве формы публичной власти, атрибута народовластия; в) обеспечивает самостоя­тельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Государственная политика исходит из наличия у граждан РФ конституционного права на осуществление МСУ. Государство обязано считаться с тем, что без участия насе­ления не могут решаться вопросы изменения границ и преобразования муниципальных образований. Если Федеральный закон 1995 г. (пп. 2, 3 ст. 12) не допускал установления и изменения границ муниципально­го образования, в том числе при образовании, объединении, преоб­разовании или упразднении муниципальных образований, без учета мнения населения, то Федеральный закон 2003 г. предусматривает не просто учет мнения, а согласие населения, выраженное путем голосо­вания (пп. 3, 5, 7 ст. 13), установленное ч. 3 ст. 24 в порядке проведе­ния местного референдума. Есть определенные пределы государствен­ного вмешательства в деятельность органов МСУ. В ст. 131 Конституции РФ закреплено право населения самостоятельно определять структуру органов МСУ. Конфликты между государственными органами и органами МСУ должны разрешаться посредством согласительных процедур, а при недостижении взаимопонимания - в судебном порядке. /1/