4.2 Закон ссср 1990 г.

Первым практическим шагом на пути введения местного самоуправления стало принятие Закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об об­щих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» /5/ речи об отказе от природы местных Советов как органов государствен­ной власти еще не было. Скорее всего, данный Закон воплощал теорию, которая была распространена в СССР: по ней местные Советы воплощали два начала - органов государственной власти и органов местного (народного) самоуправления.

Этот подход нашел отражение и в изменениях, внесенных в декабре 1990 г. В Конституцию СССР. В ней сохранялось положение о том, что в территориальных единицах органами государственной власти являют­ся соответствующие Советы народных депутатов (ст. 145). Вместе с тем в ст. 145 было включено следующее: в системе местного самоуправле­ния, кроме местных Советов народных депутатов, могут действовать органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии, (есть главное звено системы, сочетающее начала государственной вла­сти и самоуправления, есть звенья и чисто общественного характера).

Закон СССР от 9 апреля 1990 г. определял местное самоуправление как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всехвопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе законов и соответствующей материальной и финан­совой базы. Основными органами местного самоуправления провоз­глашались представительные органы - местные Советы народных де­путатов. К ведению республиканского законодательства было отнесено разграничение сфер деятельности представительных и исполнитель­ных органов, а также полномочий органов местного самоуправления.

Организация деятельности местного самоуправления строилась на основе принципа полновластия Советов. Местные Советы избирались гражданами непосредственно. Иные органы местного самоуправления создавались местными Советами. Наиболее значительные вопросы мест­ной жизни граждане могли решать непосредственно. Закон устанавливал следующие формы непосредственной демократии - местные референ­думы, собрания, сходы, а также органы территориального обществен­ного самоуправления.

Таким образом, устанавливая общие начала местного самоуправле­ния, Закон СССР от 9 апреля 1990 г. ввел в юридический оборот понятие «местное самоуправление». Закон исходил из того, что у граждан есть право на местное самоуправление и необходимо обеспечить возмож­ность решающего участия в самоуправлении населения, верховенство представительного органа - Совета. Важно отметить, что в данный момент, когда актуальной была проблема разделения властей, Закон о нем не говорил, т. е. разделения представительной и исполнительной власти как самостоятельных ветвей на уровне территориального само­управления не предполагалось.

Особенностью этого Закона стало признание необходимости обеспечения экономической независимости и самостоятельности органов мест­ного самоуправления. Развитие местного хозяйства связывается с наличием коммунальной собственности (позже в России ее стали называть муниципальной собственностью), широкими бюджетными правами. Органы местного самоуправления получали значительную стабильную доходную базу, которую составляли местные налоги, а также налоги на прибыль местных предприятий, подоходный, земельный, с производ­ственных кооперативов (полностью), частично по стабильным норма­тивам - с оборота, плата за природные ресурсы и др.

Принимая во внимание, что Закон СССР «Об общих началах мест­ного самоуправления и местного хозяйства СССР» носил рамочный ха­рактер, компетенция органов местного самоуправления была опреде­лена в в нем лишь общем плане. Детализацию и компетенцию органов местного самоуправления различных уровней должно было осуще­ствить законодательство союзных и автономных республик.

В период разработки Закона СССР от 9 апреля 1990 г. базовыми территориями местного самоуправления признавались города и районы. У разработчиков не было единой позиции в отношении роли сельсове­тов. И только после долгих дискуссий в проект Закона внесли положе­ние о том, что первичным территориальным уровнем самоуправления могут быть сельсовет и поселок. Окончательное же слово по этому вопросу оставалось за союзными и автономными республиками. /16/ Такую позицию можно объяснить отсутствием должной экономической осно­вы у сельсоветов. Поэтому считалось возможным на уровне сельсове­тов ограничиться территориальным общественным самоуправлением.

Названный Закон СССР не давал определения вопросов местного значения (это дело субъектов РФ), но четко устанавливал, что местные Советы коллегиально с широким привлечением населения самостоя­тельно разрабатывают и утверждают планы социально-экономического развития территории в пределах имеющихся полномочий и ресурсов; утверждают и исполняют бюджеты соответствующих территорий; уста­навливают местные налоги, сборы и пошлины, ставки налога с прибы­ли для предприятий и других объектов коммунальной собственности; предоставляют льготы по налогам и платежам, поступающим в мест­ный бюджет; управляют и распоряжаются коммунальной собственно­стью. Решения местных Советов, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на их террито­рии предприятиями, организациями, учреждениями, кооперативами, общественными организациями и их органами, должностными лица­ми и гражданами.

Провозглашение местных Советов самостоятельными, независи­мыми и ответственными за решение вопросов местного значения обе­спечивалось закрепленными в Законе гарантиями местного самоуправ­ления, включая право на судебную защиту.

Закон СССР был первым документом о местном самоуправлении в современном значении этого понятия, определял пути развития важ­нейшего демократического политического института, концептуально исходил из государственной природы местного самоуправления. Мест­ные Советы оставались органами государственной власти, но карди­нальным образом изменились отношения местных Советов с вышесто­ящими органами, в основу которых был заложен отказ от командно-административных методов. Как записано в Законе, исполнительные и распорядительные органы местных Советов подчинены только Со­ветам, их образовавшим.

Казалось, реализуется целевая установка на демократический вари­ант развития местного самоуправления. Однако вертикаль отношений еще сохранялась в системе местных Советов. В Закон 1990 г. были вне­сены изменения, суть которых заключалась в том, что «решения мест­ных Советов народных депутатов, их исполнительных и распорядитель­ных органов, принятые в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения соответственно нижестоящими Советами народных депутатов, их исполнительными и распорядительными органами». На­до иметь в виду, что на тот момент в круг местных Советов включа­лись три звена - краевые, областные Советы, районные и городские Советы, сельские и поселковые Советы. Указанная норма фактически предполагала сохранение принципов демократического централизма и двойного подчинения в организации власти на местах.