1.3 Методы муниципально-правового регулирования

Предметное своеобразие муниципально-правовых отношений отражается на том, что они регулируются нормами не только соб­ственно муниципального права, но и других отраслей права - как профилирующих, так и специальных. Соответственно правовое регулирование обеспечивается методами, также характерными для других отраслей права. Однако в целом метод - категория дополни­тельная по отношению к предмету правового регулирования. Имен­но предмет является критерием дифференциации отраслей, а для муниципального права - основанием комплексности, объединения норм различных отраслей в регулировании общественных отноше­ний в сфере местного самоуправления. В конечном итоге предмет правового регулирования обусловливает выбор тех или иных мето­дов регулирования.

Вместе с тем с последовательным развитием муниципального права постепенно складываются особенности методов, применяемых в регулировании муниципальных отношений:

А) Во-первых, поскольку местное самоуправление четко обозначено в современной России как одна из форм публичной власти, преобла­дающим здесь становится метод публично-правового регулирования. Это выражается в том, что первоосновой муниципальных отношений ста­новятся нормы, исходящие от государства и воплощающиеся в актах государственно-властного характера двух уровней - Российской Фе­дерации и субъектов РФ.

Если местному самоуправлению свойственны некоторые элемен­ты хозяйствующих субъектов, особенно при владении, пользовании и распоряжении муниципальной собственностью, тогда допустимы и некоторые элементы частноправовых форм их деятельности, однако не в ущерб публичной природе местного самоуправления, а в допол­нение к ней. Можно согласиться с тезисом Е.С. Шугриной: «В целом для местного самоуправления, как публично-правового института, характерно преобладание публично-правовых методов, хотя предмет­ная деятельность органов местного самоуправления, связанная с реа­лизацией их компетенции, реализуется частноправовыми методами» /39/ (небольшая коррекция - наряду с публично-правовыми может реализовываться и частно-правовыми методами). /20/

Б) Во-вторых, для муниципально-правового регулирования характе­рен допуск государством большого объема местного правотворчества. Это можно назвать методом автономии в регулировании муниципальных отношений. Обусловлено наличие данного метода двумя факторами: объективным - в условиях самостоятельности местного самоуправления и его негосударственной природы законодатель должен оставить «ни­шу» для нормотворчества местного самоуправления; субъективным - обнаружившимся недостаточностью и несовершенством нормативной базы. Развитие муниципальной демократии в большей мере рождает отношения не по вертикали, а по так называемой горизонтали. Этому в значительной степени и способствует нормотворческая деятельность населения, должностных лиц и органов местного самоуправления.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гласит (ст. 7), что по вопросам местного значения населением муниципальных образо­ваний непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ.

Хотя закон четко говорит о том, что муниципальные правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования, он все-таки не приравнивает их к государственно-правовым актам, а требует соответствия местных актов законодательству Российской Федерации и ее субъектов. Местное нормотворчество существует в дополнение и в развитие государственно-правового регулирования. Но все-таки этот уровень правотворчества является самостоятельной категорией, причем в ряде случаев не по усмотрению муниципальных образований, а по обязательности. Так, например, каждое муниципальное образование должно иметь свой устав, представительный орган - регламент, местная администрация - положения и регламенты и т.д.

В) В-третьих, в муниципальном праве широко распространен такой метод регулирования, как определение статусов. Прежде всего, это характерно для местного самоуправления в целом: в развитие норм Конституции РФ природа и статус местного самоуправления определены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в специальных главах о местном самоуправлении конституций, уставов субъектов РФ, в законах о местном самоуправлении субъектов РФ. Статус конкретного муниципального образования закрепляется в его уставе.

Г) В-четвертых, применительно к муниципально-правовому регулированию используется такой же метод, как и в наиболее близком ему конституционном праве - метод комплексного сочетания материального и процессуального начал. Нет деления на материальное муниципальное право и процессуальное муниципальное право, но самостоятельное регулирование вопросов материального права, так же, как и процессуального права, допускается. Органами местного самоуправления принимаются специальные процедурно-процессуальные документы (регламенты), но зачастую материальные и процессуальные нормы содержатся в одних и тех же источниках муниципального права.

Д) В-пятых, в муниципальном праве используются все общеизвестные группы нормативных правил - дозволения, предписания, запреты, тре­бования императивные, в реализации которых нет особой свободы выбора, и диспозитивные, когда у субъекта правоотношения есть определенные варианты действий. Чаще эти начала обобщенно отражаются в нормах права и дозволенное субъекту муниципально-правового отношения является также и предписанием его поведения, а также запретом на применение иных, помимо указанных в норме, вариантов поведения (например, принятие устава муниципального образования не только дозволено законом, но и предписано им, а замена устава иным актом по усмотрению органа местного самоуправления не допускается).

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев делают обоснованный вывод о том, что в муниципальном праве используются не один из методов право­вого регулирования в качестве основного, специфического и преиму­щественного для данной отрасли права, а синтез методов правового регулирования. Авторы справедливо обращают внимание на то, что особенно широко применяется, прежде всего на федеральном уровне, метод закрепления гарантий местного самоуправления. /30/

Е) В-шестых, особенностью метода в муниципальном праве следует назвать и установление свойственного этой отрасли вида ответствен­ности -муниципально-правовой ответственности. С одной стороны, это установленная Федеральным законом 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» так называемая позитивная ответственность органов местного само­управления и должностых лиц местного самоуправления перед государ­ством, ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправле­ния перед населением. С другой стороны, это муниципально-правовая (и одновременно конституционно-правовая) ответственность субъ­ектов муниципально-правовых отношений за совершаемые ими дей­ствия, вызывающая соответствующие санкции (ее принято называть негативной ответственностью).