3.2 Система, порядок формирования, организация и основные формы деятельности Советов

По уровням власть на местах соответствовала административно-территориальному делению и менялась по мере его изменения. После Октябрьской революции 1917 г. сначала звеньями территориальной системы были село - волость - уезд - губерния - РСФСР, а затем село - волость - район - область - РСФСР. В 1930-е гг. В результате реформи­рования административно-территориального деления в сельской мест­ности на смену волости приходит сельсовет (с данного времени слово «сельсовет», строго говоря, официально обозначает территориальную единицу, хотя в обиходе оно использовалось и как сокращенное наиме­нование низового органа власти - сельского Совета), тогда же на смену уезду -район, на смену губернии - область.

По организационной схеме в 1920-е - 1930-е гг. используется мо­дель: съезд Советов - избираемый съездом исполнительный комитет (ис­полком) - избираемый исполкомом президиум исполнительного комитета. В городах при прямых выборах депутатов применялась модель: Совет и президиум Совета, а также председатель Совета.

Не только в наименовании, но и в порядке выборов Советов проводился социально-классовый принцип. Нормы представительства на выборах в городах были меньше, чем в сельской местности, это по­зволяло избрать в Советы больше рабочих. В городах депутаты город­ских Советов избирались в основном по заводам и фабрикам (так на­зываемый производственный принцип), что тоже давало преимущество рабочим депутатам, по месту жительства (территориальный принцип) голосовало в основном неработающее население. Имелись и другие особенности формирования органов власти: от участия в выборах от­странялись те слои населения, которые отнеслись к эксплуататорским и контрреволюционным элементам; избирательное право в тот период не было тайным (как, впрочем, и при земствах) - депутатов избирали на собраниях избирателей открытым голосованием, тайное голосова­ние в стране было введено лишь Конституцией СССР 1936 г.

В стране применялась система так называемых многостепенных выборов. Иногда их называют многоступенчатыми, в этом нет большой ошибки, но правильнее говорить все-таки «многостепенные». /9/ При этой системе население прямыми выборами избирало лишь депутатов сельских Советов в деревнях и селах и депутатов го­родских Советов в городах. По всем последующим звеньям избирались уже не депутаты, а делегаты съездов Советов нижестоящими Советами или съездами Советов из числа депутатов и делегатов данных Советов и иных достойных граждан. Такой порядок, с одной стороны, облегчал выборы, делал их проще и дешевле. Проводить прямые выборы по всей стране было бы трудно. С другой стороны, и это более существенно, непрямые выборы были средством фильтрации состава Советов, о чем прямо говорил В.И. Ленин. Такие выборы позволяли на каждом сле­дующем этапе отсекать от участия в осуществлении советской власти, по терминологии того времени, эксплуататорские и иные враждебные элементы, которые могли бы проникнуть в Советы и расшатывать власть изнутри.

Конституция 1936 г. ввела прямые выборы и унифицированную систему органов государства. На местах существовали три звена местных органов государственной власти: областные (и соответствующие им по уровню) Советы; районные, городские Советы; сельские (поселковые) Советы депутатов трудящихся.

Замена Советов рабочих, красноармейских и крестьянских депута­тов на Советы депутатов трудящихся означала, что социально общество стало более однородным, состоит только из трудовых элементов, ни прямых врагов, ни эксплуататоров больше нет - да и как могло быть иначе в ситуации, когда в городах не только крупные и средние пред­приятия, но и мелкие (пекарни, булочные и т. п.) экспроприированы, а в сельской местности произведено так называемое раскулачивание, потому представители частного сектора волей-неволей перешли в раз­ряд «простых» рабочих и крестьян, либо были отправлены в места ли­шения свободы. Соответственно вводятся всеобщее избирательное право и прямые выборы во все Советы.

Упорядочивается система исполнительных органов Советов - на местах повсеместно такими органами стали исполнительные комитеты местных Советов. Они избирались Советами только из числа своих депутатов в количестве от 5-6 до 15-17 человек (с учетом уровня). Исполкомы стали решать все вопросы, отнесенные к ведению местных Советов, кроме тех, которые могут быть решены исключительно сами­ми Советами (так называемая исключительная компетенция Совета, круг ее вопросов очень узок). Вводится система двойного статуса ис­полкомов - это органы соответствующего Совета и вместе с тем ис­полнительные и распорядительные органы государства. Они входят в си­стему исполнительно-распорядительные органов и являются органами государственного управления.

Советы и их исполкомы вошли в вертикаль государственной власти. Вышестоящие Советы руководили нижестоящими Советами, направ­ляют их деятельность. Вместе с тем они имели право отменить решения нижестоящих Советов, причем по основаниям не только незаконно­сти, но и нецелесообразности. Сами же Советы и их исполнительные комитеты не вправе были опротестовать и обжаловать решения выше­стоящих Советов.

Конституция СССР 1977 г. сохранила эту систему, но ввела принципиальное новшество - органы власти стали именоваться Советами народных депутатов. Это подчеркнуло не только их природу как органов власти народа, но и то, что социальной основой данной власти являет­ся весь советский народ, состоящий из дружественных слоев - рабо­чих, крестьян и интеллигенции.

Главной организационно-правовой формой деятельности непосредственно Советов были сессии (сессия - одно или несколько заседаний Совета, а также проводимые в тот же период заседания постоянных депутатских комиссий). На сессиях в коллегиальном порядке депута­ты местных Советов рассматривали и принимали решения по наиболее значительным вопросам экономического и социального развития, формировали исполнительные и иные органы, подотчетные Совету, реализовывали принцип подотчетности и подконтрольности Сове­ту деятельности всех расположенных на его территории организаций, учреждений, предприятий и т. д.

Официально ведущая роль сессий в деятельности Советов определялась правом рассматривать и решать на сессии любой вопрос, отнесенный законодательством к соответствующему Совету. На деле, как уже говорилось, главным органом в системе каждого местного Совета был исполнительный комитет - сокращенно исполком. На освобож­денной основе во всех местных Советах работали председатель и се­кретарь исполкома, а начиная от уровня района, города - заместите­ли председателя. Другие члены исполкома выполняли свои функции на общественной основе, но в своем большинстве являлись руково­дителями отраслевых отделов и управлений исполкома (кому из них стать членами исполкома, зависело не столько от личного авторитета человека, сколько от усмотрения партийного комитета, руководства исполкома). Число отделов и управлений зависело от объема местно­го хозяйства; как правило, повсеместно создавались отделы, управления народного образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, внутренних дел и др. Вопросами текущей работы занимались общие и организационно-инструкторские отделы.

Исполкомы, а также отделы и управления (кро­ме общего и организационно-инструкторского) находились в двойном подчинении: по вертикали ими руководили исполкомы вышестоящих Советов, а также их соответствующие отделы и управления. Исполком сохранял свои полномочия по истечении полномочий Совета, до из­брания Советом нового созыва исполкома. Отделы и управления дей­ствовали независимо от срока полномочий Совета и исполкома. Вновь избранный Совет решал вопрос лишь в отношении руководителей от­делов и управлений.

Из числа депутатов создавались постоянные комиссии местного Совета. Их число зависело от местных условий, от объема местного хозяйства, а также от числа самих депутатов. К основным задачам постоянных комиссий относились: разработка предложений для рассмотрения Сове­том и его исполкомом, подготовка заключений по вопросам, вносимым на рассмотрение Совета, его исполкома, решений вышестоящих госу­дарственных органов, контроль за деятельностью отделов и управлений исполкомов, предприятий, учреждений и организаций по проведению в жизнь решений Совета, выполнению наказов избирателей и т. д.

Важную роль в организации работы Советов, постоянных комис­сий и особенно в обеспечении их связей с населением играли депута­ты. Числу депутатов в определенной мере зависело от умонастроений организаторов советской власти: то считалось, что чем больше депута­тов, тем скорее они «дойдут» до каждого избирателя, его нужд и забот, и число депутатов увеличивали, бывало так, что, в сельский Совет из­бирали по 25 депутатов, в районный Совет в сельской местности - от 75 до 125 депутатов, в городской Совет среднего города - до 150 депутатов; то побеждал взгляд - успехи работы не связаны с количеством, а зависят от качества и потенциала депутатов, отсюда их численность сокращали.

В разные времена то активизировалась, то затухала такая форма объединения депутатов, как депутатские группы. Существовали так называемые производственные и территориальные депутатские группы. В произ­водственную группу включались (формально на добровольной основе) депутаты Советов различного уровня, работающие на одном предпри­ятии. Они должны были крепить связь Советов с трудовыми коллек­тивами, обращать внимание предприятий на нужды Советов и, в свою очередь, доводить территориальные нужды предприятия до Совета. Тер­риториальную депутатскую группу образовывали депутаты чаще одного и того же Совета, но порой и разных Советов, избранные по избиратель­ным округам на территории одного населенного пункта в сельской мест­ности или микрорайона в городе. Для такой группы главным было орга­низовывать выполнение решений Советов на своей территории и вместе с тем проблемы этой территории доводить до сведения Советов, испол­комов. Депутатские группы обоих видов должны были также помогать депутатам в освоении навыков депутатской деятельности.

Местные Советы, их исполкомы и депутаты уделяли большое внимание работе с наказами избирателей. По распространенной концеп­ции наказами считались поручения избирателей, даваемые кандидатам в депутаты в период избирательных кампаний и касающиеся вопросов общественного значения. Поскольку тогда не было конкуренции на вы­борах, на депутатское место выдвигался один кандидат, и он обязательно избирался депутатом, это были, конечно, наказы депутатам. На основе наказов, полученных депутатами, исполком Совета формировал план реализации наказов, который утверждался на сессии местного Совета и становился такой же обязательной частью программы его деятельно­сти, как и план экономического и социального развития соответствую­щей территории.

Таким образом, формально местные Советы вели разнообразную активную работу. На деле же местные Советы, являясь официально полновластными, частью единой общегосударственной власти, были слабыми органами, как и все иные Советы вместе взятые. Причин бы­ло много:

Во-первых, Советы очень быстро стали зависимыми от исполнительных органов. Уже в начале 1920-х гг., когда еще разрешалось открыто высказываться, некоторые ученые писали, что на смену «совде­пии» пришла «совисполкомия».

Во-вторых, и Советы, и исполкомы зависели от соответствующих партийных комитетов, поскольку они зачастую подменяли органы со­ветской власти или предопределяли содержание их решений.

В-третьих, существовал так называемый номенклатурный порядок формирования Советов, когда партийный орган перед очередными вы­борами подбирал кандидатов в депутаты, представлявших рабочих, кре­стьян, учителей и т. д., обеспечивал их избрание в Советы на безальтер­нативной основе, мало думая о том, насколько эти люди подходят для депутатской работы. В итоге они послушно подчинялись воле партий­ного руководства. Причем далеко не всегда депутаты были связаны со своими избирателями, поскольку их выдвигали трудовые коллективы, а избирало население по месту своего жительства (нередко депутат ра­ботал в одном микрорайоне, проживал в другом, а избирался в третьем).

В-четвертых, Советы собирались не часто - один раз в два, три, четыре месяца, остальное время депутаты находились в своем трудовом коллективе, поэтому не имели нужных навыков работы в представи­тельном органе власти.

В-пятых, Советы решали узкий круг вопросов, в основном действо­вали исполкомы.

В-шестых, материальная база Советов часто была слабой, находившиеся на территории Совета предприятия - тогда, естественно, государственные - могли решать гораздо больше задач в части удовлетворения потребностей населения.

Если смотреть на документы, руководство страны как будто бы хо­тело повысить роль Советов, периодически принимались партийные решения либо совместные акты партийных и государственных органов в данном направлении. Но реально мало что менялось.

Начиная перестройку, М.С. Горбачев и его сторонники хотели укрепить позиции непосредственно Советов. Для этого, в частности, были введены должности председателей Советов наряду с существовавшими должностями председателей исполнительных комитетов. Однако это не дало существенного эффекта, тем более что партия старалась про­двинуть на пост председателя Совета соответствующего (районного, городского и т. п.) секретаря партийного комитета. Кроме того, и это немаловажный фактор, на волне перестройки в Советы пришли новые люди, они действительно хотели изменений в стране и полагали, что это можно сделать через Советы как представительные органы. В итоге Советы стали подменять собой исполнительные органы, вмешиваться в их оперативную деятельность, что тоже было нежелательно. Таким образом, складывались сложные отношения в организации власти на местах. Надо было вырабатывать новые подходы. /9/