3 Советский период организации власти на местах

3.1 Общие начала

В ходе первой русской революции 1905-1907 гг. во многих городах создавались новые органы местной власти - Советы рабочих депутатов, заменявшие собой подконтрольные правительству органы городского самоуправления, а также органы административного управления. Формировались новые органы из представителей, делегированных коллективами рабочих заводов и фабрик, вставших на борьбу с самодержавным строем и его органами власти.

Попытки учредить новую власть были подавлены, как и в целом революционные выступления народа. Однако опыт Советов не был забыт. После падения самодержавия в России в феврале 1917 г. Советы стали создаваться повсеместно как органы самоуправления трудового народа - именно отсюда их наименования: Советы рабочих депутатов, Советы крестьянских депутатов и даже Советы солдатских депутатов. Советы брали на себя властные функции, действуя параллельно с органами Временного правительства на местах или даже заменяя их. В Советах пытались занять ключевые позиции политические партии, оказавшие­ся на гребне революционных выступлений в России. Партия, ставшая впоследствии правящей в России, социал-демократов - большевиков устами и работами своего лидера В.И. Ленина провозгласила Советы государственной формой власти после победы социалистической ре­волюции.

Таким образом, Советам суждено было сыграть выдающуюся роль в государственно-политическом строе России. В основе понятия «Со­вет» лежали представления о демократии как правлении, осуществляе­мом самим народом с помощью избираемых им коллегий выборных лиц, заседающих в органе власти, советующихся друг с другом по пово­ду предстоящих решений и принимающих их посредством демократи­ческого большинства.

Можно видеть определенную связь создаваемых Советов как коллегиальных органов власти с существовавшими издавна в России крестьянскими общинами, а также с органами земского и городского самоуправления. Правда, от последних Советы отличало то, что Со­веты формировались из представителей простого, трудового народа, в то время как в органах земского и городского самоуправления боль­шинство составляли представители благородных и имущих сословий. В этом плане Советы были ближе к крестьянской общине, которая строилась на самоуправлении самих крестьян. Не случайно предста­вители различных идеологических направлений полагали, что именно крестьянская община явилась почвой советского строя; сделав Совет базовым звеном новой государственности, ее идеологи как бы «урбанизировали» идеи крестьянского самоуправления. /36/ К этой позиции склоняется и академик Ю.С. Кукушкин: рассматривая крестьянскую общину как фундамент русской государственности, он делает вывод, что крестьянские общинные традиции дали новый сплав, из которого созданы Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. /33/

Тем не менее, вскоре после победы Октябрьской революции 1917 г., знаменовавшей победу власти Советов, наблюдается отказ от офици­альной концепции местного самоуправления. Господствующей стала концепция местных Советов как части единой общегосударственной советской власти. Каждый Совет - вплоть до сельского, поселкового - теперь рассматривался как орган государственной власти, действую­щий от имени Советского государства, входящий в систему государ­ственных органов.

Причины перехода местных советов к новой концепции следующие:

1) превращение каждого Совета в орган государственной власти, действующий от имени государства, по мысли теоретиков данной концепции, укрепляет Совет, повышает его авторитет, заставляет неукоснительно выполнять решения последнего. За Советом сто­ит мощь государства, которая, если понадобится, будет приведена в действие для обеспечения воли, актов и интересов Совета;

2) каждый Совет по этой концепции является частью общегосударственной системы руководства и управления, он участвует в реа­лизации задач государства;

3) вместе с тем Совет имеет возможность довести местные проблемы до вышестоящих органов, сделать их решение частью общегосу­дарственных задач. По принципу так называемой обратной связи местный Совет вправе участвовать в обсуждении проблем, кото­рые надо решать на более высоких уровнях управления, сообщать свое мнение и добиваться его учета вышестоящими органами;

4) соответственно нет места и всяким мыслям о самостоятельном и независимом положении Совета в системе власти. Не существует каких-то местных дел, отличающихся от государственных, реально все местные дела есть продолжение дел государственных примени­тельно к определенной территории. Нет почвы для приводившейся ранее общественной теории самоуправления, восприятия местных Советов как общественно-хозяйственных органов;

5) включение местных Советов в единую систему государственной власти усиливало государственный контроль не только за соблю­дением ими законности, но и в целом за деятельностью Советов. Они обязаны неукоснительно выполнять решения вышестоя­щих органов власти. Последние были вправе приостанавливать и отменять решения местных Советов в случаях их незаконности и нецелесообразности. В 1920-е и 1930-е гг. вышестоящие органы могли даже распускать низовые Советы, если, по их мнению, они проводили чуждую классо­вую политику.

Несмотря на официальный отказ от концепции местного самоуправления, во многих отношениях Советы как органы власти советского периода были сродни органам местного самоуправления в дореволюционной России и западным аналогам местного самоуправления:

- местный интерес все равно сохранялся в их деятельности;

- Советы стара­лись решать все вопросы с учетом общих интересов государства, в свою очередь, привлекая его внимание к своим нуждам;

- формировались местные Советы путем выборов (на первых этапах советской власти на основе сочетания производственного и территориального принципов, когда большинство депутатов избиралось по заводам и фабрикам, а не­которая часть - также и по месту жительства граждан, а позже только по территориальному принципу);

- вопросы решались в коллегиальном порядке на сессиях Советов и заседаниях их исполнительных комите­тов;

- население привлекалось к деятельности Советов.

Характеризуя местное самоуправление как независимое основа­ние общественной жизни, обеспечивающее реализацию интересов проживающих на компактных территориях граждан, в противовес сильной абстракции «общественного интереса в целом», чьим выра­зителем выступает государство, Г.В. Барабашев отмечал, что «всяче­ские дефиниции местного самоуправления - в его советском вари­анте, муниципальном или любом другом - должны исходить из двух оснований общественной жизни.

Во-первых, учет своего местного интереса должно реализовывать именно местное самоуправление. Советы (муниципалитеты или какие-либо иные органы местного са­моуправления) должны хозяйствовать в интересах людей, а не клян­чить у центральной власти. Эти органы должны получать больше свободы, больше материальных средств, они должны править вме­сте с населением, используя все формы прямой демократии. Долж­на быть обширная и тщательно оберегаемая сфера компетенции этих органов.

Во-вторых, оно должно быть проводником общего интереса, действовать в единой связке с центром и быть вписанным в структуру федеральной власти. С этой точки зрения следует говорить о местном управлении». /12/

Советское общество зачастую характеризуется как классовое. С этим трудно спорить. Однако надо принять во внимание ряд факто­ров. Прежде всего предшествовавший ему строй в царской России так­же являлся классовым, в нем основой власти были имущие слои, а тру­довая масса весьма ограниченно допускалась во власть. Классовость советского строя состоит в том, что эти слои (дворяне, капиталисты) отстранялись от власти, а ранее неимущие слои получали право фор­мировать новую государственную власть и участвовать в отправлении ее функций, тем самым управляя своей жизнью. Следовательно, мож­но говорить о том, что концепция самоуправления советского периода строилась на классовой основе, когда трудящиеся (впоследствии на­род) не знают над собой никакой власти, кроме власти их собственного объединения. Это означало, что трудящиеся получали возможность са­мостоятельно управлять государством и обществом на всех уровнях - местных и центральных. Само государство создавалось как объедине­ние Советов, а Советы при этом рассматривались как «работающие корпорации», самостоятельно принимающие решения, исполняющие их и осуществляющие контроль за их осуществлением.

Отсюда допустим вывод о существовании местного самоуправления в период советского строя. Безусловно, самоуправление, получившее развитие в деятельности Советов, отличалось от моделей местного са­моуправления: англосаксонской, континентальной и смешанной. Со­ветскую социалистическую модель самоуправления, реализуемую на местном уровне, следует рассматривать, опираясь на анализ реального, освобожденного от политизированного, взгляда на сущность проблемы.

Как известно, во второй Программе партии, принятой на VIII съез­де РКП(б), было закреплено, что Советское государство в несравнен­но более широком виде, чем где бы то ни было, осуществило «местное и областное самоуправление без каких бы то ни было сверху назначае­мых властей». /34/

Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет, анализируя деятельность местных Советов народных депутатов, отмечали: «Самоуправление на уровне административно-территориальных единиц в советской юридической литературе иногда характеризуется как местное самоуправление. Одна­ко, это допустимо в той мере, в какой оно указывает на определенный уровень системы социалистического самоуправления народа в целом».

Корифеи советского строительства признавали местные Советы органами местного самоуправления с уточняющей оговоркой: «Наличие системы социалистического самоуправления не превращает местные Советы в органы местного самоуправления, противостоящие центру. Они в целом выступают как нечто большее - органы народного само­управления на местах, призванные обеспечить участие населения в ре­шении местных дел и в общегосударственной политике». /13/ Очевидно, что по своей сути Советы являлись органами местного самоуправле­ния, особенно в функциональном плане. Функции местных Советов - это функции местного самоуправления, занимающие основное место в практической повседневной жизни. Однако политическая составля­ющая деятельности местных Советов, включенных в единую систему органов государственной власти, ставила перед ними задачи более ши­рокого плана, не свойственные местному самоуправлению в традици­онном смысле. В первую очередь речь шла об обеспечении единства интересов центра и мест.

Классик отечественного муниципализма Л.А. Велихов проводил мысль о праве России на самобытность в строительстве местного самоуправления: «Мы взяли жизнь как она есть, старались выделить жизнеспособное от гиблого и переходящего... Кто верит в будущее России и творческие силы русского самоуправления, для кого наблюдение - лучшее руководство ... не учи, а учись. Приди, признай самобытность и своеобразие наших форм прогресса и помоги ему. Верь, что выйдет хорошо». /21/ Велихов заинтересован в реализации муниципального са­моуправления через Советы. И позже он дает позитивный ответ на во­прос: «Существует ли местное самоуправление в СССР?»: «Если мы будем придерживаться тех теорий, которые выдвигают это самоуправ­ление как противовес государственному началу, то придется отрицать существование местного самоуправления в СССР. Равным образом, если мы будем основываться на существующей официальной терми­нологии, которая коммунальный принцип видит лишь в известном ограниченном роде дел и как будто вовсе игнорирует «муниципальное» начало, то придется отрицать у нас наличие местного самоуправления. Наоборот, если мы будем придерживаться существа дела и если станем исходить из государственной теории местного самоуправления с со­ответствующими важными классовыми направлениями, т. е. из марксистского определения последнего, то придем к выводу, что особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным государственным воздействием, в СССР существует». /17/ Принимая во внимание жесткую встроенность местных Советов в общегосударственную систему, ограниченность их самостоятельности, он приходит к выводу, что «самое уязвимое место местного самоуправления не в сфере прав и даже не в сфере надзора, но в сфере средств, а именно в финансовой области».

Специфика Советов как сочетающих начала власти и самоуправле­ния подчеркивается отечественными учеными и на последующих эта­пах, особенно когда возникает проблема более полного использования потенциала Советов в государственном, хозяйственном и социально-культурном строительстве. В частности, как отмечалось в парагра­фе, посвященном развитию науки муниципального права, несмотря на официальное непризнание концепции местного самоуправления, профессор В.А. Пертцик «осмеливался» посвятить ему свою моногра­фию (1963 г.) /45/, а профессор Л.А. Григорян в своей монографии 1965 г. уделяет большое внимание началам самоуправления в сути и дея­тельности Советов. /22/ В постсоветское время также отмечается суще­ствование самоуправления в Советском Союзе в разное время. Так, по признанию Т.М. Говоренковой, которую нельзя отнести к апологе­там советской системы, существовало советское самоуправление, не имеющее аналогов в мировой истории, организация которого в пери­од восстановления хозяйства 1920-х гг. была уникальна своей встроенностью в советскую систему. /20/

На различных этапах развития социалистического государства самоуправленческие начала в работе Советов реализовывались в общей системе социалистического народовластия с постоянными попытками органического соединения деятельности Советов с формами непосредственной демократии, непосредственного народного волеизъявления, с работой массовых общественных и самодеятельных организаций на­селения.

В основе своей это направление деятельности Советов, не вступая в противоречие с их государственной природой, создавало условия для развития народного самоуправления, выходящего за пределы одно­значного понимания Советов как органов государственной власти. Общественный характер деятельности Советов свидетельствует об их двойственной природе, характерной и для современного российского варианта местного самоуправления.

Интеграция государственных и общественных форм самоуправле­ния в полной мере может быть реализована исключительно на местном уровне народовластия. Объединительные начала в деятельности Со­ветов, развивающиеся на основе принципа «все более широкого при­влечения трудящихся к участию в управлении», проявлялись не всегда однозначно. В условиях государства диктатуры пролетариата провоз­глашалось верховенство рабочих и крестьян, в условиях общенародно­го государства речь идет о социалистическом самоуправлении народа. Положение о социалистическом самоуправлении народа впервые было сформули­ровано в новой редакции Программы КПСС, принятой XXVII съездом КПСС в марте 1986 г. /9/

Особенностью местных Советов было то, что они, будучи элементом единой системы государственных органов, не являлись представителя­ми центральных органов власти, не назначались ими. Свою деятель­ность они осуществляли на основе мандата, получаемого непосред­ственно от местного населения (т. е. путем местных выборов), перед которым Советы были ответственны и которому подотчетны. При этом обеспечивалось всестороннее участие граждан (населения) в повсед­невной деятельности Советов.

Идеологемой, умело используемой при создании нового государственного аппарата, не предусматривающего местного самоуправления, бьло утверждение, что у нас «вся государственная власть стала самоуправлением, а самоуправление стало государственной властью». И действительно, внешне картина была впечатляющей - вся страна покрылась сетью Советов, создаваемых во всех, даже самых малых, территориальных единицах: деревнях, селах, хуторах, небольших горо­дах, фабрично-заводских поселках (причем там, где это признавалось осуществимым, вопросы управления решались общим собранием избирателей данного поселения непосредственно). /16/

В.И. Васильев отмечал, что «сравнивая содержание вопросов, рассматриваемых и решаемых Советами, их съездами и исполнительными органами, с вопросами, которые прежде находились в ведении земских и городских управлений, можно отчетливо видеть, что по крайней мере часть их совпадала. Правда, они теперь по-иному распределялись меж­ду Советами разных ступеней (этих ступеней стало больше), и они при­близились к населению. Но сами вопросы обслуживания населения, коммунального хозяйства, школьного дела, здравоохранения, охраны общественного порядка никуда от Советов не ушли, хотя социальная их направленность изменилась». /16/

Сочетание авторитарных методов руководства сверху с демократическим самоуправлением снизу в особой степени свойственно для со­ветского периода. Рассматривая принципиальный вопрос, связанный с ролью представительных органов в механизме Советского государ­ства, отмечая усиление воздействия Советов на все сферы хозяйствен­ной и социально-культурной жизни, А.И. Лукьянов подчеркивал важ­ное значение двуединой задачи того времени: необходимость борьбы, с одной стороны, с чрезмерной централизацией властных функций, а с другой - с местничеством под флагами превращения Советов на местах в органы самоуправления. /37/

Несомненно, основные функции Советов народных депутатов (объединение народа, выражение воли и интересов народа, возведение их в государственную волю, верховного руководства общими делами) в неодинаковой мере были свойственны Советам разных уровней. Для местных Советов низового уровня государственно-властные начала имели не первостепенное значение и носили декларативный характер. Главная их функция - непосредственное руководство в отношении подчиненных предприятий, организаций и учреждений, реализация всего комплекса вопросов по жизнеобеспечению населения на подве­домственной территории. На этом этапе как основные идеи, определя­ющие и направляющие организацию работы Советов, конституцион­ное закрепление получили принципы демократического централизма, социалистической законности, коллективности, гласности, широкого привлечения граждан к работе Советов, регулярной отчетности орга­нов и депутатов Советов перед населением, систематического инфор­мирования Советами населения о своей работе и принятых решениях.