2 Исторические формы и институты самоуправления в дореволюционной России

2.1 Общие подходы

Как показывает опыт организации местного самоуправления в на­шей стране, зародившись в форме общинного самоуправления в догосударственный период, оно существовало на всех последующих эта­пах развития общества и государства, выступая как самостоятельное явление общественной жизни, как институт общества, а с определен­ного периода - как элемент организации российской государственности.

Процесс формирования системы государственного управления в России имел свою специфику - одновременно существовали взаимоисключающие институты: неограниченное самодержавие, всесильность и бесконтрольность бюрократического аппарата центральной власти, учреждающего свои подразделения на местах вплоть до низо­вых административно-территориальных единиц, - и вместе с тем раз­личные формы общественного самоуправления.

К последним относилось территориальное самоуправление - об­щинное, включающее городские и сельские общины; губное и земское - в территориальных единицах, сословно-корпоративное (дворянское, купеческое, ремесленническое), казацкое, монастырское и церковное самоуправление.

Получившее в наши дни распространение и даже ставшее модным словосочетание «корпоративное объединение» используется для обозначения объединения людей (кол­лектив, общественная организация, клуб и т. п.), относящихся к одной социальной груп­пе, работающих совместно либо связанных общими личными интересами. /9/

Некоторые традиционные формы самоуправления, складывавшие­ся в России, сохранили свою привлекательность до наших дней. Так, общепризнанно, что русское общество с древних времен строилось на основах коллективности. Многие общинные и территориальные во­просы решались на вечевых сходах. Вечевой идеал рассматривается как принцип народоправства - коллективного самоуправления. /26, 51/ По­степенно он дополнялся сословно-представительными учреждениями, в формировании которых собрания населения зачастую также играли ключевую роль.

Выросшее из традиции племенных сходов, народное собрание (ве­че) приобрело более формализованные черты: для него готовилась «по­вестка дня», подбирались кандидатуры выборных должностных лиц, в качестве организационного центра действовали «старцы градские», старейшины. /28/

Государство строилось в буквальном смысле на принципах общественного договора. Государственное управление держалось на договоре земель и княжеской власти, который предусматривал взаимные обязательства. Приезжая в ту или иную волость, князь должен был заключить «ряд» - договор с народным собранием (вече). Первые рус­ские князья, по мнению С.Р. Платонова, стали «первой общей вла­стью среди многих разрозненных ранее миров. Передвигаясь с места на место по русской земле, соединяя племена и города в общих военных и торговых предприятиях, князья создавали этим повод для нацио­нального объединения и национального самосознания. Сплотив госу­дарство внешним образом, они создавали и возможность внутреннего сплочения». /46/

Таким образом, шел прогрессивный, созидательный процесс. Складывалось единое взаимозависимое целое. В нем объединялись разнонаправленные интересы и силы и одновременно накапливались серьезные проблемы. Основания общественной жизни: коллективизм, уравнительность, общинный демократизм, носящие преимущественно горизонтальный характер отношений, не могли оставаться без изме­нений в условиях усиления княжеской власти и развивающегося эко­номического расслоения. Рядом с властями городскими и общинны­ми (властями вечевого характера) становится власть княжеская. «Вече старше князя, но зато князь часто виднее веча; последнее иногда на время уступает ему свое значение». /46/ Отношения между князем и ве­че постоянно колебались. Усиление княжеской власти отделяло вече от решения общеэкономических проблем и ограничивало его сферу деятельности преимущественно вопросами внутригородской хозяй­ственной деятельности, а в крестьянских общинах - территориальны­ми формами коллективной собственности, ускоряя превращение об­щины в замкнутую самоуправляющуюся социальную систему.

Н.В. Постовой справедливо обратил внимание на то, что «вече» всех уровней осуществляло активный собирательный процесс. «Вече­вой порядок, действовавший в низовом звене, на уровне сел, волостей, мелких городов, переходит постепенно в вечевой порядок на уровне старшего города, являвшегося политическим центром». /47/ Каждый край русской земли, по выражению И.Д. Беляева, был союзом общин, его населяющих, или большим миром, состоявшим из союзов малых миров, населенных на его земле и ему подчиненных, а вся русская земля была общим русским миром. /15/

Определяя место и роль местного самоуправления того периода, надо признать, что именно тогда, в Средневековье, обозначилась его дуалистическая природа. Вырастающее из общинного самоуправления и интегрированное в государственный механизм управления, сохраня­ющее стремление к внутренней самоорганизации, местное самоуправ­ление используется центральной властью для решения задач, выходя­щих за рамки чисто внутренних дел общины. С образованием и уси­лением русского суперцентрализованного государства роль местного самоуправления приобретала подчиненный характер. Оно допускалось и существовало исключительно в той степени, в какой могло соответ­ствовать интересам государства.

К тому же в отличие от стран Западной Европы, где самоуправление развивалось прежде всего в городах, в России города не играли важной роли в экономической и политической жизни страны. Русский город был прежде всего не торгово-промышленным, а правительственным и военным центром, поэтому и в населении его преобладал служилый, военный элемент. Формирование российской государственности, про­ходившее в условиях постоянного освоения новых территорий (коло­низации земель), удержания их и управления новыми территориями, усиливало военную и административную структуры Российского госу­дарства. Современные российские исследователи приходят к выводу: «В этих условиях общественное самоуправление и автономия городов не имели стимулов для развития». /53/

Попытки распространить на русские города формы западноевропейской жизни - магистраты Петра I, сословные городские учреж­дения Екатерины II - не получали развития. Население оставалось совершенно индифферентным, не желало идти по тому пути, по кото­рому его направляли. Оно видело в нововведениях не свое право, ко­торое следует отстаивать и развивать, а государственную повинность, тяжкую обязанность, от которой всячески уклонялись. «Искусствен­но создаваемые органы самоуправления старались по возможности приблизиться к другой, бесспорно, искони присущей Московскому государству форме управления, к службе государевой, и весьма скоро обращались в простые, лишенные всякой самостоятельности органы администрации». /18/

Очередная попытка проведения радикальной реформы городского самоуправления связана с принятием в 1785 г. «Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской империи». /48/ При подготовке этого правового акта, в котором впервые законодательно закреплено местное самоуправление, был использован систематический свод обширного законодательного материала с применением остзейских, шведских, прус­ских законоположений. Политика, проводимая Екатериной II, в этой реформе сводилась к «установлению общественных союзов и корпора­ций, по форме самоуправляющих, по существу служащих подчиненны­ми органами коронной администрации». Этот вывод Кизеветтер делает в своей диссертации об истории Городового положения 1785 г. /42/ Была предпринята попытка использования «новых социальных элементов», появившихся после Пе­тра I, дав им такую юридическую организацию, которая, возможно, бо­лее приспособила бы их к старым основам русской государственности. Практика городского управления того времени свидетельствовала о том, что органы городского самоуправления были подчинены центральным властям значительно больше, чем устанавливал закон.