1.3 Компетенция и финансовая база органов местного самоуправления

В соответствии с законодательством к ведению муниципальных органов в зарубежных странах относятся задачи местного значения. Эта формулировка носит общий характер. На самом деле пределы муниципальной сферы деятельности устанавливаются не территориальным принципом и местным характером дел, а допустимой возможностью участия муниципальных органов в экономической и социальной обла­стях государственной деятельности.

Полномочия органов самоуправления закрепляются как специаль­ными законами, так и законами, регулирующими отдельные отрасли государственного управления (просвещения, здравоохранения и пр.).

В англосаксонской модели источником компетенции являются так­же судебные прецеденты и «частные законы».

В США часть муниципалитетов имеет особые хартии самоуправле­ния, которые разрабатываются и принимаются самим муниципалите­том, но нуждаются в утверждении законодательного органа штата.

В странах англосаксонской модели местного самоуправления пре­делы полномочий местных органов устанавливаются путем подробно­го перечисления в нормативных актах их предметов ведения, прав, обязанностей. Здесь утвердился принцип «позитивного регулирования» - разрешено то, что предписано (предусмотрено) законом. Действия ор­ганов местного самоуправления за границами дозволенного признают­ся противоправными.

В странах континентальной и смешанной моделей местного самоуправления преобладает принцип «негативного регулирования», в соответствии с которым органы самоуправления вправе осуществлять любые действия, не запрещенные законом. За внешней обширностью полномочий, определяемых этой формулой, необходимо отметить, что их объем и содержание обусловливаются так называемым остаточным принципом, т. е. остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено другим государственным органам. Конститу­ционный суд ФРГ, комментируя п. 2 ст. 28 Основного закона, устанав­ливающего, что «общинам должно быть предоставлено право регули­ровать в рамках закона под свою ответственность все дела местного со­общества», указал: «Коммунальным органам должно быть гарантиро­вано право заниматься всеми делами, которые по закону не предоставлены другим органам управления». По признанию специалистов, как германских, так и других стран, принцип «негативного регулирования» в наши дни ничего не значит. /55/ Число юридических запретов настоль­ко велико, что и речи не может быть о самостоятельной деятельности общин. Указывая на это обстоятельство, некоторые авторы отмечают: «В ФРГ, где принят указанный принцип, муниципальная активность скована не меньше, чем в Великобритании, где принят принцип «по­зитивного регулирования». /57/

В непосредственном ведении органов местного самоуправления находится муниципальная собственность, муниципальные финансы, сферы коммунального хозяйства, бытового обслуживания, муници­пального здравоохранения и образования, благотворительные органи­зации и т. д.

Задачи местного самоуправления с учетом действующего законодательства можно разделить на две группы: обязательные и факультатив­ные (добровольные). В ряде стран к ним добавляется третья группа дел - порученные (делегированные). К третьей группе относятся вопросы, которые не могут считаться непосредственно местными и образуют так называемую делегированную сферу влияния. Возложение на общину каких-либо государственных задач в каждом конкретном случае осуществляется по законодательному акту земли (ФРГ), которым в обязательном порядке должны быть урегулированы необходимые финансовые вопросы.

Общей тенденцией является преобладание обязательных и пору­ченных дел во всем объеме дел, выполняемых органами местного са­моуправления.

Финансовая база местного самоуправления представляет относи­тельно самостоятельную систему, которая обеспечивается наличием собственных бюджетов, доходных источников, права устанавливать и взымать местные налоги и сборы. Законодательство и общепризнан­ные принципы экономической деятельности устанавливают ограни­ченные рамки финансового сепаратизма местного самоуправления.

Муниципальные бюджеты не являются составной частью государственного бюджета. Отсутствие сводного государственного бюджета, объединяющего доходы и расходы по всем уровням государственно­го и муниципального финансового хозяйства, затрудняет проведение анализа финансовых средств на всех уровнях управления.

Финансовая база местного самоуправления большинства современ­ных стран носит дуалистический характер. Это значит, что одна часть муниципальных доходов формируется за счет собственных доходных источников, другая - за счет субсидий общего и специального назна­чения, поступающих муниципалитетам от вышестоящих бюджетов. Эта возможность служит, с одной стороны, способом перераспреде­ления общенационального дохода, выполняя функции финансового выравнивания между муниципальными образованиями, а с другой - обеспечивает регулирующее воздействие правительства на муници­пальные органы.

Наиболее важным источником собственных доходов органов мест­ного самоуправления во многих западных странах являются налоги. Доля местных налогов в собственных доходах муниципальных органов составляет: в США - 65, в Англии - 50,4, в Дании - 46, во Франции - 41,7, в Японии - 41,6, в Бельгии - 36, в ФРГ - 21%. Наибольшие нало­говые поступления обеспечивают имущественный налог, налог на не­движимость в США и Великобритании, промысловый и поземельный в ФРГ. Другие местные налоги, а их количество в различных странах иногда не поддается счету, не имеют существенного значения. Цифры, приведенные выше, свидетельствуют о том, что в явном большинстве стран говорить о финансовой независимости органов местного самоу­правления не приходится.

Важным источником, обеспечивающим значительную часть мест­ных бюджетов и в целом местных расходов в странах Запада, являют­ся не только собственные доходы, но и поступления из вышестоящих бюджетов. Они составляют: в США - 23, в Японии - 40, в ФРГ - 45,3, во Франции - 33,8, в Бельгии - 54, в Дании - 44% (к таким поступ­лениям относятся прежде всего субсидии, т. е. передаваемые в бюдже­ты муниципалитетов и невозвращаемые суммы, а также субвенции - средства, передаваемые на заранее обозначенные цели, за их использо­вание следует отчитаться, финансирование участия муниципалитетов в выполнении общегосударственных программ и др.). /40/

В современных условиях во всех цивилизованных странах разви­тие нейтралистских тенденций вместе с тем влечет систему средств государственного реагирования на соблюдение местной общиной требования ее «благосклонности» к общественным интересам. Сло­жился мощный механизм воздействия. К нему следует отнести: финансовую зависимость, правовое регулирование, контрольную деятельность, общегосударственные программы, делегированные полномочия и др.