1 Понятие местного самоуправления

1. Истоки местного самоуправления

Единого, всеобъемлющего понятия «местное самоуправление» не существует. С этим понятием связаны сложные, комплексные, многообразные явления, зависящие от многих объективных исторических, экономических, политических и иных условий. Особенности местно­го самоуправления (МСУ) во многом предопределяются индивидуальными национально-государственными традициями организации публичной власти в разных странах.

Зародившись в глубокой древности в форме общинного самоуправления догосударственного периода, самоуправление существовало на всех последующих этапах развития общества и государства, выступая в качестве самостоятельного явления общественной жизни, а с опреде­ленного периода - как элемент общей организации государственной власти и управления. В каждом государстве, пока оно окончательно не сложилось, существовали автономные отдельные города и местности, сословные и территориальные союзы, общины и т. п., которые пользовались почти полной самостоятельностью.

Земские учреждения Ивана IV и земские учреждения второй поло­вины XIX в. общим имеют только название. Самоуправление, суще­ствовавшее в условиях эпохи «вечевого уклада», самоуправление сред­невекового периода, в условиях формирующегося государства, ничего общего ни по существу, ни по форме не имеют с тем, которое возникло в Европе с начала XIX в. и со второй половины XIX столетия применя­лось в России в форме земских учреждений.

Один из авторов, чьи исследования имели важное значение для формирования концепции МСУ, немецкий ученый Р. фон Гнейст, анализировавший самоуправление как политическое понятие, пришел к выводу, что неправильно находить самоуправле­ние в деятельности сословных местных союзов, городских и сельских общин. По его мнению, самоуправление начинается лишь после того, как подобного рода соединения лишились власти и все или подобные частные формации оказываются подчиненными государству. /13/ К этому следует добавить: самоуправление как форма самоорганизации, ко­нечно, остается в различных объединениях людей - сословных, про­фессиональных, политических и т. п. Но именно (и только) МСУ становится структурным звеном организации управле­ния территорией государства и включается в качестве элемента в общую систему публичной власти.

МСУ всегда носило и носит зависимый от государства характер, определяемый степенью использования этого института государством. Оно (государство) приспосабливает МСУ для наиболее эффективного выполнения своих функций. Однако при этом сохраняется определенная автономия территориаль­ной общины, предоставляя возможность участия граждан в управлении территорией и решении вопросов местного значения.

В таком плане МСУ может рассматриваться как распределение обязанностей по управлению публичными делами меж­ду центральными и местными властями, т. е. как уровень управления.

Данный уровень управления наиболее приближен к населению и дает ему возможность участия в управлении местными делами. Отстранение государственных чиновников от решения местных дел, передача управ­ления этими делами либо всему местному сообществу, либо выборным от сообщества обеспечивают наиболее эффективное их решение.

Уже на ранних стадиях развития МСУ прояв­ляется его неоднозначность, порождающая двойственность его идеа­лов. МСУ, с одной стороны, обеспечивает права (и свободы) населения, реализуя местный интерес, в чем проявляется его общественная сущность; с другой стороны, оно выступает в роли проводника общегосударственного интереса, в чем проявляются его черты как государственного института.

МСУ, его сущность и содержание всегда были подвижной материей. На его изменение и развитие влияло множество экономических, социально-политических, идеологических и иных факторов. Отсутствие единого представления о МСУ дополнялось постоянно меняющимся его функциональным предназначением, предопределяемым верховенством государственно-правовых или общественно-политических ценностей.

Общеизвестно, что формирование централизованного государства было связано со сосредоточением функций публичной власти в центре. Общины, теряя функции публичной власти, превращались в подкон­трольные государству территориальные образования, сохраняли по во­ле государства (часто вынужденного характера) определенные элемен­ты автономии, в дальнейшем выступая как институты государственной децентрализации.

Понятие «местное самоуправление» долгое время носило науч­ный характер, зависящий от приверженности к той или иной теории МСУ. Более того, само словосочетание «местное самоуправление» как научная и нормативная категория, характерное для Германии и России, было заимствовано в Англии. В США этому термину соответствует «местное управление», во Франции - «децен­трализация».

Естественно, определение самоуправления вообще и тем более МСУ зависит от концепции, взятой за основу в соответствующем государстве. Но в обобщенном плане анализ общих и отличительных черт позволяет составить собирательное представле­ние о сущности самоуправления и МСУ.

Теоретические основы местного (коммунального) самоуправления были разработаны в начале ХIХ в. немецкими исследователями Лорен­цем фон Штейном, Рудольфом фон Гнейстом и Отто фон Гирке. Глав­ным в содержании концепции было сочетание децентрализации как формы публичного управления и вовлечения представителей нации не только в процесс законодательной деятельности, но и в осуществление полномочий исполнительной власти. /24, 14/ Практическое воплощение эти идеи получили в ходе реформ, осуществленных Л. Штейном в Пруссии.

Самоуправленческие идеи Р. фон Гнейста заключались в сосредоточении функций публичного управления в руках почетных граждан, чле­нов городского сообщества, которые на общественных началах выполняют функции профессиональных чиновников. /25, 14/ В дальнейшем такое самоуправление стали называть «политическим», или «пассивным».

Отто фон Гирке считается родоначальником так называемой товарищеской теории, согласно которой в основе самоуправления лежит товарищеское (кооперативное) начало, свободное от государственно-бюрократического воздействия и регламентации, т. е. обособленное от государства. /6, 14/

В данном случае самоуправление рассматривалось как «действую­щая гражданская свобода», трактуемая в двух аспектах: с одной стороны, как наличие правовых сфер, которые защищаются от государственной власти и, значит, существуют относительно независимо от государства, а с другой - как участие граждан в осуществлении верховной власти. /12/

В русле этих идей находились также взгляды южногерманского либерала, историка-государствоведа Карла фон Роттеха, который обосновывал независимость общины от государства, опираясь на теорию естественного права. В связи с этим он проводил жесткую границу между властью современного единого государства и правом на свободу и самоуправление общины. К. Роттех видел в общине не «учреждение государства», а по сути равное государству образование. /28, 14/

В конце XIX в. представители школы правового позитивизма П. Лабанд и Г. Розин развивают идеи корпоративного самоуправления. Впервые проводится разграничение между самоуправлением в поли­тическом и юридическом смысле, которое и в наше время считается исходным пунктом для понимания самоуправления.

Под юридическим самоуправлением Г. Розин понимал деятель­ность правоспособного субъекта управления - самоуправленческой корпорации - по упорядочению общественной жизни. Участия граж­дан в административных делах выводилось за рамки юридического по­нимания самоуправления и рассматривалось как суть самоуправления в политическом смысле. Таким образом, политический аспект само­управления отграничивался от юридического.

Представители этого направления исходили из известной конструк­ции юридического лица как самостоятельного и самоуправляющегося во внутренних делах субъекта права. По существу, они предлагали распространить концепцию юридического лица на организации, действующие в публичной сфере, включая территориальные единицы и местные сообщества, вводя понятие «юридическое лицо публичного права».

Как отмечает российский исследователь Е.В. Гриценко, конструк­ция самоуправленческой корпорации (юридического лица публичного права) позволяет, не противопоставляя самоуправление государству, говорить об относительной самостоятельности этой корпорации вну­три государственной структуры и соответственно характеризовать дея­тельность самоуправленческих корпораций по решению публичных вопросов как опосредованное государственное управление и как фор­му административной децентрализации. /14/

Таким образом, при всем своеобразии указанных подходов их объединяет то, что они исходят из необходимости дифференциации уровней публичного управления (т. е. управления государственными и общественными делами), придания низовым территориальным уровням управления специфической природы, отражаемой в категориях «местное самоуправление» и «местное управление», увязывания этого уровня публичной вла­сти с непосредственным ее осуществлением самим населением (приобре­тающим качества местного сообщества, территориальной общины) или выборными представителями населения.

Еще один аспект МСУ, он связывается с приро­дой человеческой личности и с необходимостью обеспечении ее свободы, гармоничных и демократических условий развития.

Данный аспект подчеркивал известный французский исследователь Алексис де Токвиль, изучивший организацию американского общества. Определяя значение МСУ для развития демократии, А. де Токвиль рассматривал МСУ как проявление сво­боды человека - существа общественного. «Община является тем един­ственным объединением, которое так хорошо отвечает самой природе че­ловека, ибо повсюду, где бы ни собирались люди, община возникает как бы сама собою...» «Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свободы она не при­обретет. Скоропроходящие страсти, минутные интересы, случайные об­стоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспо­тизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности». МСУ «играет для установ­ления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; оно открывает народу путь к свободе и учит его пользоваться этой свободой». /26/

При достаточно очевидной идеализации общины, общинных институтов следует согласиться с главным: МСУ сле­дует рассматривать как совокупность институтов, обеспечивающих демократическое решение вопросов организации жизни населения на осно­ве свободного и равноправного участия каждого заинтересованного гражданина, а также защиту индивидуальных и коллективных интересов как законом, так и самим сообществом.