2 Контроль и надзор в сфере местного самоуправления

Контроль и надзор в сфере местного самоуправления - это сово­купность способов обеспечения соблюдения законов, иных нормативных правовых актов, в том числе и уставов муниципальных образований в де­ятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Контроль и надзор в сфере местного самоуправления можно подраз­делить на государственный, который осуществляется полномочными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъ­ектов, и внутримуниципальный, заключающийся в возможностях од­них муниципальных органов и должностных лиц в отношении других. Как правило, контроль и надзор нацелены на то, чтобы воздейство­вать на соответствующие органы и должностных лиц местного само­управления и обеспечить их деятельность на основании нормативных правовых предписаний - без вмешательства в нее. Лишь в некоторых случаях законодатель разрешает контролирующему органу взять на себя выполнение задач вместо соответствующих органов и должност­ных лиц местного самоуправления - как исключительную меру, вво­димую по обозначенной законом процедуре и лишь на определенный срок.

2.1 Государственный контроль и надзор

Государственный контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных унитарных пред­приятий и учреждений распространяется практически на все сферы, к ко­торым они причастны, - финансовый, санитарно-эпидемиологический, градостроительный, экологический и др. Соответствующие отношения подробно регулируются отраслевым законодательством, частично обозначены в Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Органы прокура­туры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным за­коном органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов» (ч. 1 ст. 77).

Важные задачи в части обеспечения законности в осуществлении местного самоуправления в целом, соблюдения прав и свобод на терри­тории муниципального образования выполняют органы прокуратуры. В соответствии с Законом РФ от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Рос­сийской Федерации» (с изменениями и дополнения­ми) /7/ в целях обеспечения верховенства закона, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых интересов общества и государства прокуратура осуществляет надзор, в том числе за органами местного самоуправления.

Актами прокурорского реагирования являются протест и представ­ление.

Протест приносится в случае издания органом или должностным ли­цом местного самоуправления правового акта, противоречащего закону. Протест приносится либо в орган и должностному лицу, издавшему акт, либо в вышестоящий орган и должностному лицу, либо в суд. Протест должен рассматриваться в 10-дневный срок, а при исключительных об­стоятельствах прокурором может быть установлен сокращенный срок. Если протест принесен в представительный орган муниципального об­разования, этот орган обязан рассмотреть протест на ближайшей сессии, при необходимости созывается внеочередная сессия. Информация о ре­зультатах рассмотрения протеста сообщается незамедлительно прокуро­ру в письменной форме. Представление вносится прокурором или его заместителем для устранения нарушений закона. Представление должно быть рассмотрено органом местного самоуправления или должностным лицом незамедлительно. Для устранения нарушений в течение месяца принимаются меры, а результаты сообщаются прокурору.

На местах процедура рассмотрения актов прокурорского реагирова­ния порой регламентируется муниципальными правовыми актами. Так, Порядок рассмотрения актов прокурорского реагирования на правовые акты, изданные главой администрации г. Краснодара, утвержденный постановлением главы города от 15 октября 2003 г. /12/, предусматривает, что протесты и представления прокурора регистрируются в общем от­деле администрации вне очереди и в первоочередном порядке направ­ляются главе администрации. С резолюцией главы администрации прокурорский акт направляется в правовой департамент. После этого опротестованный акт и копия протеста направляются в подразделение администрации, которое готовило проект документа. Это подразделе­ние дает заключение по существу акта прокурорского реагирования. Далее правовой департамент подготавливает служебную записку на имя главы администрации о полном (частичном) удовлетворении про­теста, соответствующее подразделение администрации готовит проект правового акта о внесении изменений в опротестованный документ или его отмене. Ответ направляется прокурору или его заместителю в сроки, указанные в Законе «О прокуратуре Российской Федерации».

Гражданский процессуальный кодекс РФ дает право прокурору оспаривать нормативные правовые акты органов местного самоуправ­ления в суде. При необходимости прокурор вправе также подавать в су­ды заявления в интересах защиты прав и свобод граждан, которые сами не в состоянии обратиться в суд.

Исследователи отмечают, что в процессе прокурорского надзора наиболее часто выявляются такие нарушения в актах и деятельности органов местного самоуправления, как превышение ими предостав­ленных законом полномочий, неправомерное перераспределение полномочий между органами и должностными лицами местного само­управления, нарушение бюджетного и административного законода­тельства, регулирование местными актами уголовно-процессуальных вопросов неприкосновенности депутатов и глав муниципальных обра­зований, ограничение ряда прав граждан. /21/

Финансы местного самоуправления и соблюдение муниципаль­ными органами финансово-бюджетного законодательства могут быть предметом государственного контроля со стороны ряда специальных государственных органов - Счетной палаты РФ и счетных палат субъ­ектов РФ, подразделений Министерства финансов РФ и Федерально­го казначейства РФ, налоговой службы, банковского контроля и др. У одной группы контрольных органов воздействие на органы местно­го самоуправления начинается еще на стадии формирования местных бюджетов, поскольку от них зависит удовлетворение запросов муни­ципальных образований. Такое воздействие продолжается и в ходе ис­полнения местных бюджетов. Некоторые органы больше сосредоточе­ны на текущей финансовой деятельности местного самоуправления, на соблюдение в ней требований законодательства.

Другие отраслевые виды контроля и надзора - природоохранный, экологический, санитарный, за безопасным ведением работ и др. - в большей мере распространяются на муниципальные предприятия и учреждения. Однако в определенной мере эти виды контроля и над­зора касаются и деятельности непосредственно представительных ор­ганов, глав муниципальных образований и глав местной администра­ции в части и текущей их деятельности, и принятия правовых актов. Если следовать формулировке ч. 1 ст. 77 Федерального закона 2003 г., «другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправ­ления и должностными лицами местного самоуправления».

Некоторые авторы считают отдельным видом государственного контроля регистрацию уставов муниципальных образований, а также вносимых в них изменений органами юстиции. Для такого вывода есть основания, поскольку в связи с регистрацией компетентные органы обязательно проверяют соответствие устава Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ.

Е.С. Шугрина /21/ делает обоснованный вывод о том, что к сфере контроля могут подключиться органы государственной власти субъекта РФ. В част­ности, в ст. 21 Федерального закона 1999 г. «Об общих принципах орга­низации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» говорится, что высший исполни­тельный орган государственной власти субъекта РФ «вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодатель­ством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции Российской Федерации, фе­деральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным право­вым актам субъекта РФ, а также вправе обратиться в суд».

Поскольку согласно Конституции РФ органам местного самоуправ­ления могут быть переданы отдельные государственные полномочия, то их реализация подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132). Федераль­ный закон 2003 г. (ст. 19) предписывает определять в законах о передаче государственных полномочий порядок осуществления органами государственной власти контроля за реализацией переданных полномочий и наименование органов, производящих этот контроль. Кроме того, Закон 2003 г. обязал органы местного самоуправления предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением делегированных полномочий. В случае нарушений органами местного самоуправления законодательства при реализации государственных полномочий органы государственной власти уполно­мочены давать органам местного самоуправления обязательные к ис­полнению предписания. Если осуществление государственных полно­мочий идет неудовлетворительно и с нарушением законодательства, закон о передаче таких полномочий может быть отменен в установлен­ном порядке.

В законах субъектов РФ конкретизируются положения федераль­ного законодательства, определяются способы и механизмы контроля в связи с исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Так, в Законе Ленинградской области от 23 июня 1997 г. «О порядке наделения органов местного самоуправ­ления отдельными полномочиями Ленинградской области, об условиях и порядке осуществления контроля за их реализацией» (в ред. от 28 ию­ля 2003 г.) /11/ предусмотрено, что контроль в указанной сфере возложен на законодательное собрание и правительство Ленинградской области. Законодательное собрание контролирует соблюдение законодательства органами и должностными лицами местного самоуправления при осуществлении ими государственных полномочий, а также контролирует целевое использование органами местного самоуправления финансо­вых средств, выделенных на реализацию отдельных полномочий Ле­нинградской области. Правительство области проводит проверки дея­тельности органов и должностных лиц местного самоуправления и по их результатам принимает меры по предупреждению и оперативному устранению выявленных нарушений. Для этого правительство в лице отраслевых органов исполнительной власти области получает устные и письменные объяснения от органов и должностных лиц местного са­моуправления об устранении выявленных нарушений, при необходи­мости проводит правовую экспертизу муниципальных правовых актов, принятых в связи с исполнением переданных полномочий.

При выявлении фактов ненадлежащего исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления правительство Ленинградской области вправе внести в законодательное собрание проект закона об изъятии у органов местного самоуправления переданных полномочий. Принятие такого закона влечет прекращение финансирова­ния соответствующего направления деятельности. Помимо этого прави­тельство и законодательное собрание области вправе обратиться с пред­ложениями о наложении дисциплинарных взысканий на должностных лиц, виновных в нарушении законодательства о передаче отдельных государственных полномочий, к должностным лицам и органам местного самоуправления, уполномоченным налагать такие взыскания. К выборным лицам взыскания не применяются, однако, как указывалось ранее, может быть поставлен вопрос о досрочном прекращении их полномочий. /18,20/