1.3 Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации

Спектр видов возможной юридической ответственности главы муниципального образования, как и главы местной администрации, бо­лее широкий, нежели для представительного органа муниципального образования. Каждый из этих глав, являясь должностным лицом мест­ного самоуправления, подпадает под действие Уголовного кодекса РФ /3/, Кодекса РФ об административных правонарушениях. /4/ Решая вопросы муниципальной службы и трудовых отношений с соответствующими работниками, глава муниципального образования, глава администра­ции не только обладает обширными полномочиями, но и несет соот­ветствующую ответственность, например в связи с незаконным приня­тием на должность и увольнением с должности работника. Эти аспекты ответственности остаются в рамках соответствующих отраслевых от­ношений, поэтому подробно остановимся на ответ­ственности глав муниципального образования и местной администра­ции в сфере непосредственно муниципально-правовых отношений.

В приводившейся ранее ст. 70 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» говорится, что должностные лица местного самоуправления не­сут ответственность перед населением. Разумеется, надо отметить, что эта ответственность существует для глав в ее позитивном аспекте, т. е. они должны испытывать чувство ответственности, долга за свою дея­тельность перед населением. Внутренняя потребность делать добро лю­дям и эффективно руководить территорией может зачастую принести много позитивных результатов. Наряду с этим позитивная ответствен­ность предполагает регулярные встречи глав муниципальных образо­ваний и местной администрации с жителями в микрорайонах, дворцах культуры, на предприятиях и в учреждениях. В советские времена такие мероприятия называли отчетами, сегодня - сообщениями и информацией. Однако так или иначе это и сейчас является выражением позитив­ной ответственности указанных должностных лиц перед населением.

Негативная ответственность перед населением на основе норм законодательства в большей мере возможна для главы муниципального образования, избранного населением непосредственно (в силу требований Закона он одновременно и глава местной администрации). Для такого главы муниципального образования Федеральный закон 2003 г. оставил институт отзыва.

Выражение главе недоверия населением и утрата доверия как мера ответственности и основание прекращения полномочий были преду­смотрены в прежнем Федеральном законе 1995 г. (ч. 6 ст. 32). /10/ Но надо констатировать то же самое, что было сказано ранее применительно к представительному органу, Федеральный закон 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и праве на участие в референдуме граж­дан Российской Федерации» /8/ такое голосование запрещает. И не случай­но на этот счет нет предписаний и в Федеральном законе 2003 г.

Негативная ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством, в принципе, иден­тична.

Как уже отмечалось, Гражданский процессу­альный кодекс РФ и Федеральный закон 2003 г. определяют меры не­гативной ответственности органов и должностных лиц местного са­моуправления в связи с принятием ими незаконных правовых актов.

В принципе, первой такой мерой надо считать решение суда о признании недействующим нормативного правового акта должностного ли­ца местного самоуправления. В соответствии со ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ гражданин, организация, а также про­курор вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. Согласно ст. 252 это­го Кодекса суд, установив противоречие нормативного правового акта главы закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает его недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Следующая мера закреплена в ст. 74 Федерального закона 2003 г. - это отрешение от должности главы муниципального образования или гла­вы местной администрации высшим должностным лицом субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ издает правовой акт об отре­шении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях:

1) издания указанным должностным лицом местного самоуправле­ния нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в преде­лах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2) совершения указанным должностным лицом действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного харак­тера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина на, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Срок, в течение которого глава исполнительной власти субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципаль­ного образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превы­шать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда. Со­ответствующий глава вправе обжаловать акт об отрешении от долж­ности в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

К сожалению, в законодательстве нет четкого ответа на вопрос, существует ли ответственность глав муниципальных образований и местной администрации перед представительными органами местного самоуправления. Правда, в ч. 5 ст. 36 Федерального закона 2003 г., говорится: «Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен на­селению и представительному органу муниципального образования». Не ясно, есть ли позитивная ответственность главы муниципального образования в форме отчета перед представительным органом за свою деятельность или за выполнение территориальных планов, программ, бюджетов. Хотя глава и обязан представить мест­ному собранию депутатов отчет об исполнении бюджета за очередной год, это все же не является отчетом о его собственной деятельности. А в ст. 37 этого Закона, закрепляющей основы статуса главы местной администрации, должность по контракту, законодатель вообще не ука­зал о его подконтрольности и подотчетности перед кем-либо.

В принципе, вполне можно представить в муниципальных правоотношениях негативную ответственность главы муниципального образо­вания, являющегося председателем представительного органа, в виде решения данного органа о досрочном освобождении его от должно­сти, отразить это в уставе муниципального образования в виде общего правила, при необходимости детализировать основания возбуждения соответствующего вопроса. Однако приходится констатировать, что Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» в перечне оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образо­вания (ст. 36) об этом варианте ничего не говорит.

Досрочное прекращение полномочий главы местной администра­ции, пришедшего на должность по контракту, возможно - такая ответственность будет выглядеть как своеобразное соединение муниципально-правовых и трудовых правоотношений. Напомним, что согласно ст. 37 Закона 2003 г. контракт с главой местной администра­ции может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном по­рядке, в том числе на основании заявления:

1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального обра­зования - в связи с нарушением условий контракта в части, касаю­щейся решения вопросов местного значения;

2) главы исполнительной власти субъекта РФ - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными закона­ми и законами субъектов РФ.