1.2 Ответственность представительного органа муниципального образования

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусматри­вает ответственность представительного органа местного самоуправле­ния перед населением в связи с утратой доверия населения.

В законах многих субъектов РФ о местном самоуправлении и в уста­вах муниципальных образований предусматривается возможность го­лосования по вопросу о недоверии населения представительному ор­гану. Однако такие положения являются двусмысленными и противо­речивыми.

Во-первых, согласно приводившейся ранее ст. 70 Закона 2003 г. ор­ганы и должностные лица местного самоуправления несут ответствен­ность в соответствии с федеральными законами. Это вообще должно исключить регулирование таких вопросов субъектами РФ.

Во-вторых, если речь идет непосредственно о прекращении полно­мочий, то по Федеральному закону 2002 г. «Об основных гарантиях из­бирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий­ской Федерации» (п. «а» ч. 8 ст. 12) /9/ запрещено на местный референ­дум выносить вопрос о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления. А ведь утрата доверия влечет фактически именно это последствие. И если в законе субъекта РФ и далее в уставе муниципального образования есть нормы, согласно которым по во­просу о недоверии представительному органу проводится голосова­ние, за недоверие подано необходимое число голосов избирателей, то и тогда полномочия органа прекращаются, тем самым правовые нормы закрепляют скрытую форму референдума и нарушают Закон 2002 г.

Если же по результатам голосования по недоверию, даже при нали­чии необходимого числа голосов в его поддержку, досрочное прекра­щение полномочий представительного органа не следует, это можно считать его позитивной ответственностью, поводом для аналитической самооценки представительным органом своей деятельности. Однако и здесь не все просто. Оставаясь «при исполнении» своих полномочий, он как бы игнорирует мнение избирателей. При объявлении же пред­ставительным органом о самороспуске можно констатировать прояв­ление результата местного референдума как бы в скрытой, косвенной форме, поскольку полномочия прекращаются досрочно. И это все равно можно квалифицировать как нарушение требования Закона 2002 г. о невозможности референдума о досрочном прекращении полномочий муниципального органа.

Таким образом, действующее законодательство не предполагает ответственности представительного органа муниципального образования путем выражения ему недоверия населением.

Гражданский процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон 2003 г. определяют меры негативной ответственности органов и долж­ностных лиц местного самоуправления в связи с принятием ими неза­конных правовых актов.

В принципе, первой такой мерой надо считать решение суда о признании недействующим нормативного правового акта органа или должност­ного лица местного самоуправления. В соответствии со ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликован­ным в установленном порядке нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их пра­ва и свободы, гарантированные Конституцией РФ /1/, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. Согласно ст. 252 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому норма­тивному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Другая мера негативной ответственности муниципального представительного органа перед государством установлена Федеральным законом 2003 г. (ст. 73) и является как бы следующим шагом после су­дебного решения. Это роспуск представительного органа муниципально­го образования. Роспуск применяется в двух случаях: как последствие принятия незаконных актов; если представительный орган не может организовать свою нормальную деятельность.

Согласно ч. 1 ст. 73 этого Закона в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Кон­ституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муници­пального образования, а представительный орган муниципального об­разования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта РФ в течение одного месяца после вступления в силу решения указанного суда вносит в законо­дательный орган субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования. Полномочия представительного органа муниципального образования прекращают­ся со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске.

Если судом установлено, что вновь избранный в правомочном со­ставе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не может собраться на правомочное заседание или уже работающий представительный орган не проводил правомочного за­седания в течение трех месяцев подряд, высшее должностное лицо субъ­екта РФ в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный орган субъек­та РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования. Эти положения введены в Федеральный закон 2003 г. 18 июня 2007 г. и направлены на стимулирование депута­тов к нормальной работе.

Возникает вопрос, на который в приведенной норме нет ответа, а ситуация очень даже возможна в силу российской специфики: пока руководитель исполнительной власти субъекта «раскачается» и обратится в суд, чтобы констатировать, что представительный орган не собирался на заседания три месяца, пока суд рассмотрит дело, пока руководитель будет в течение трех месяцев готовить и вносить проект закона о роспу­ске - муниципальный представительный орган возьмет да и соберется на заседание. И тогда неясно, снимается ли этим проблема роспуска или же орган законодательной власти субъекта РФ все равно будет ре­шать вопрос по фактам, имевшим место несколько месяцев назад. /18/

Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в те­чение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жало­бу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

К сказанному добавим, что Гражданский процессуальный кодекс РФ в порядке закрепления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед гражданами и юридическими лицами (по терминологии Кодекса - организациями) предусматрива­ет для них возможность подачи заявления в суд с целью оспаривания решений, действий (бездействия) органа или должностного лица мест­ного самоуправления. К решениям, действиям (бездействию) органов местного самоуправления, должностных лиц или муниципальных слу­жащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездей­ствие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности. Согласно ст. 258 Кодекса суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанно­сти соответствующего органа местного самоуправления, должностного лица, муниципального служащего устранить в полном объеме допу­щенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осу­ществлению гражданином его прав и свобод.