1 Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

1.1 Понятие ответственности

В соответствии со ст. 70 «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления» Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» /8/ «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами». Следовательно, в местном самоуправлении существует ответственность, ее несут органы и должностные лица мест­ного самоуправления перед населением, государством физическими и юридическими лицами. Ответственность наступает в соответствии с федеральными законами.

Ответственность в муниципальном праве, как и сама отрасль, в силу ее комплексности представляет собой весьма сложную категорию. В уго­ловном или административном праве ответственность наступает в виде лишений личного или экономического характера посредством санкций только в результате виновного противоправного деяния. В муниципаль­ном праве ответственность можно рассматривать более широко.

Используются разные критерии в толковании данной категории. В традиционном плане, если исходить из понимания правовой ответ­ственности как применения санкций за поведение, противоречащее за­кону, тогда и муниципальную ответственность можно определить как на­ступление неблагоприятных последствий для субъекта муниципально-правовых отношений в связи с его действиями, нарушающими закон.

Эта так называемая негативная юридическая ответственность. Причем субъект должен быть признан виновным и в отношении него могут применяться санкции различных видов отраслевой ответственности, например уголовное наказание муниципального чиновника, давшего взятку государственному чиновнику за выделение субвенции опреде­ленному муниципальному образованию, дисциплинарное взыскание для муниципального служащего и т. д. Но меры ответственности за со­вершенные действия бывают и сугубо муниципально-правовыми (или конституционно-правовыми), например ответственность депутата представительного органа муниципального образования в виде отзыва или лишения слова на заседании за неисполнение регламента.

Однако в эту схему не укладывается так называемая позитивная юридическая ответственность, которая включает в себя как внутреннее отношение субъекта права к своему долгу в части выполнения требова­ния норм права, так и ответственность перед кем-то, предполагающая возможность спросить с данного субъекта права за его действия. /19/ В этих случаях речь не идет о лишениях в результате применения мер принудительного воздействия за порученное дело, санкций. Скорее это средства воздействия на субъект муниципального права, побуждающие его эффективно применять законодательство, свои права и возможности, т. е. обеспечивающие его ответственное поведение.

Оба названных аспекта юридической ответственности имеют применение в местном самоуправлении и отражаются в регулирующем его законодательстве.

Важность позитивной ответственности зафиксирована в ч. 2 ст. 1 Федерального закона 2003 г., где местное самоуправление определяет­ся как самостоятельное и под свою ответственность решение населе­нием непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Здесь речь не идет о санкциях в отноше­нии населения. Подразумевается элемент самоосознания населением того, что очень многое зависит от него самого. Ничего не будешь де­лать, наступят неблагоприятные последствия - разбитые дороги, гряз­ные дворы и подъезды, отсутствие связи и пр. И винить придется пре­жде всего самих себя - о чем надо, не думали, на собрания жителей не являлись, на выборы главы муниципального образования и депутатов не пошли, контроль в отношении выборных лиц не осуществляли, не выступали с инициативой о проведении их отчета об использовании бюджета и деятельности в целом и т. д. Конечно, можно винить соответствующих лиц, ставить вопрос об их отзыве, т. е. о применении мер негативной правовой ответственности. Но негативные последствия стали следствием и собственного поведения населения. Отвечать за это надо перед самим собой, что и отразил Закон в формуле «под свою от­ветственность». /18/

Следовательно, для местного самоуправления в этом случае суще­ствует такая же позитивная ответственность, какая установлена в це­лом для народа государства. Но если для народа все ограничивается по­зитивной ответственностью, на уровне местного самоуправления есть свои особенности. А именно: специфика местного самоуправления со­стоит в том, что самоответственность населения как позитивная юриди­ческая ответственность может дополняться еще и его если не прямой, то косвенной негативной юридической ответственностью за последствия, вызванные не только виновной деятельностью органов местного само­управления, но и безответственным поведением самого населения.

В частности, субвенции и субсидии из вышестоящих бюджетов мо­гут быть отозваны в случае их нецелевого или несвоевременного освое­ния. Конечно, это будет своеобразным «наказанием» муниципального образования в целом, т. е. не только органов местного самоуправления, но и населения.

Отчасти обоснованным следует считать включение в главу об ответственности Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положений о временном осуществлении органами государственной власти отдель­ных полномочий органов местного самоуправления, хотя в общем та­кое участие государственной власти в делах местного самоуправления справедливее было бы принимать за помощь поселению - особенно с учетом п. 1 ч. 1 ст. 75 Закона, где речь идет о государственном управле­нии муниципальными делами в условиях отсутствия органов местного самоуправления в связи с чрезвычайной ситуацией. Однако в замысле законодателя усматривается, что при определенных обстоятельствах изъятие или ограничение права у жителей на местное самоуправление является элементом их ответственности.

Наконец, перерастание самоответственности населения в его своеобразную негативную юридическую ответственность можно видеть и в возможности решением суда признать не имеющим юридической силы решение, принятое на местном референдуме, из-за его противо­речия закону. Подобная негативная оценка адресована не только орга­нам местного самоуправления, подготовившим и вынесшим вопрос на местный референдум, но и населению, принявшему незаконное реше­ние.

Широкий подход к вопросу об ответственности в муниципально-правовой сфере предполагает необходимость рассмотреть отношения не только по поводу ответственности органов и должностных лиц мест­ного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. Требует ответа и вопрос об обратной ситуа­ции: могут ли быть привлечены в качестве ответчиков перед населе­нием и органами местного самоуправления государство и различные иные субъекты права? Вопрос о возможности ответственности госу­дарства ставится исследователями в общем плане, т. е. как позитивной ответственности. В данном смысле, конечно, можно говорить, что го­сударство несет ответственность за развитие местного самоуправле­ния, за выполнение своих обязательств перед ним. Однако реальные претензии обычно предъявляются не к государству, а к органам госу­дарственной власти. Например, на практике иногда органы местного самоуправления заявляли судебные претензии к субъектам РФ в связи с невыделением достаточных средств для местных бюджетов и отсюда невозможностью выполнения ими расходных обязательств. Такого ро­да дела подтверждают справедливость тезиса о наличии позитивной от­ветственности государства перед местным самоуправлением.

Негативная ответственность иных (помимо государства) субъектов права перед местным самоуправлением в жизни проявляется часто. В ря­де случаев это приводит к муниципально-правовой (конституционно-правовой) ответственности. Например, органы местного самоуправ­ления оспаривают в суде правовые акты органов государственной власти субъектов РФ в связи с их противоречием законодательству, и положительное решение суда - о признании акта по этой причине недействующим - является выражением негативной ответственности соответствующего органа субъекта РФ. Иные юридические лица, осо­бенно хозяйствующие субъекты, а также физические лица несут перед местным самоуправлением ответственность преимущественно матери­ального характера.

Федеральный закон 2003 г. посвящен ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, госу­дарством, физическими и юридическими лицами.

Обратимся прежде всего к общим исходным положениям, отражен­ным в ст. 71, 72 и 76 Закона.

Часть 1 ст. 71 «Ответственность депутатов, членов выборных орга­нов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением» гласит: «Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом». И далее, в ч. 2 ст. 71, говорится: «Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных долж­ностных лиц местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом».

Это означает что, ответственность перед населением связывается в Законе лишь с отзывом. Конечно, это несколько сужает общее понимание ответственности в муниципальном праве как сочетания позитивной и негативной ответственности. Да и по негативной ответственности то­же возникают некоторые дополнительные вопросы, в частности не до­пустимы ли иные меры негативной ответственности депутатов и других выборных лиц перед населением. Полностью этого исключать нельзя. Кроме того, в ст. 71 сказано, что основания наступления ответствен­ности определяются уставами муниципальных образований. Согласно ч. 2 ст. 24 Федерального закона 2003 г. основаниями для отзыва депу­тата, иного выборного лица местного самоуправления «могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (без­действие) в случае их подтверждения в судебном порядке». Спрашива­ется: что тогда записывать в устав муниципального образования? /18/

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством по смыслу ст. 72 Федерального закона 2003 г. тоже предполагается как негативная ответственность. В ст. 72 говорится: «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, кон­ституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального об­разования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государ­ственных полномочий».

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами (ст. 76 Закона). Обращение к Гражданскому /2/ и Гражданскому процес­суальному кодексам РФ /5/, Федеральному закону 2003 г. и другим актам позволяет подтвердить вывод о том, что такая ответственность вы­ражается в праве названных субъектов права, с одной стороны, оспа­ривать в суде правовые акты местного самоуправления и его органов, с другой стороны, в судебном порядке предъявлять имущественные претензии к органам местного самоуправления и добиваться их удо­влетворения.