2.3 Особенности местного самоуправления в районах проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока

Местное самоуправление в названных районах страны в целом стро­ится на основах, установленных Федеральным законом 2003 г. «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это значит, что в этих районах также возможны указан­ные в Законе виды муниципальных образований - сельские поселе­ния, городские поселения, муниципальные районы и городские округа (последние - это, как правило, центры автономных округов, а также большие промышленные города, например Норильск).

Дополнениями от 18 октября 2007 г. В Федеральный закон 2003 г. включена ст. 82.1 «Особенности организации местного самоуправле­ния в муниципальных образованиях, расположенных в районах Край­него Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сро­ками завоза грузов (продукции)». В ней каких-то особенностей именно организации местного самоуправления на указанных территориях не видно. Закреплено лишь, что размещение и исполнение заказа на «се­верный завоз» - забота органов исполнительной власти субъектов РФ. А если что-то не включено в их перечень, тогда полномочия по раз­мещению и исполнению заказа на поставки иных товаров и оказание иных услуг осуществляются органами местного самоуправления ука­занных муниципальных образований.

Вместе с тем организация местного самоуправления в названных ча­стях страны должна считаться, в определенной мере, с возможностя­ми специфической организации жизни местного населения. Некорен­ное население, в своем большинстве приезжие, как в первом, во втором и третьем поколениях, живут по традиционным для своих националь­ностей правилам. А вот в отношении лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам, надо считаться не только с их бытовыми обычаями, но и с ранее сложившейся, ныне возрождающейся самоорганиза­цией жизни, построенной на принципах общинного самоуправления.

Согласно Федеральному закону от 20 июля 2000 г. «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (в ред. от 2 фев­раля 2006 г.) /7/ такие общины создаются «в целях защиты исконной сре­ды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов указанных коренных малочисленных народов».

Закон «определяет правовые основы общинной формы самоуправ­ления и государственные гарантии его осуществления». Следовательно, этот акт сродни законодательству о местном самоуправлении: в обоих случаях речь идет о самоуправлении. Но местное самоуправление - это самостоятельная форма публичной власти, сочетающая начала обще­ственной и государственной власти; общины малочисленных народов можно считать в какой-то мере разновидностью общественной власти. Это самоорганизация самой жизни людей; в определенной степени это может быть также и хозяйственная самоорганизация - в учредитель­ных документах общины малочисленных народов согласно Закону 2000 г. должны быть определены: наименование общины; местонахож­дение; основные виды хозяйствования. Вместе с тем Закон говорит, что деятельность общин носит некоммерческий характер. Следовательно, община - форма самовыживания, в том числе если необходимо веде­ние общей хозяйственной деятельности гражданами для обеспечения своих потребностей.

Сказанное вытекает из общего определения общины, которое дано в Федеральном законе 2000 г.: «Общины малочисленных народов - формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным на­родам и объединяемых по кровнородственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому признакам, создаваемые в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры». Закон преду­сматривает два вида общин:

- семейные (родовые) общины малочисленных народов - формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам, объединяемых по кровнородственному признаку, ведущих традиционный образ жизни, осуществляющих традиционное хозяйствование и занимающихся традиционными промыслами;

- территориально-соседские общины малочисленных народов - фор­мы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам, постоянно проживающих (компактно и (или) дисперсно) на терри­ториях традиционного расселения малочисленных народов, ведущих традиционный образ жизни, осуществляющих традиционное хозяй­ствование и занимающихся традиционными промыслами.

Кроме того, Закон предусматривает союзы (ассоциации) общин малочисленных народов - межрегиональные, региональные и местные объединения общин малочисленных народов.

Федеральный закон 2000 г. содержит специальную ст. 7 «Взаимоотношения общин малочисленных народов с органами государственной власти и органами местного самоуправления». Сама формулировка тоже говорит о том, что общины, союзы (ассоциации) общин не есть местное самоуправление. Между прочим, в действующей редакции названной статьи Закона много говорится о задачах органов государственной вла­сти по поддержке общин, но ничего не сказано о взаимоотношениях общин именно с органами местного самоуправления. Внешне общин­ное самоуправление в чем-то похоже на ТОС, предусмотренное Федеральным законом 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации», но все-таки ТОС включается в систему местного самоуправления, чего нельзя сказать об общинном самоуправлении.

Естественно, одной из важнейших задач органов местного самоуправления в местах существования общин малочисленных народов является оказание им действенной помощи, обеспечение прав и сво­бод соответствующей части местного населения. В п. 3 ст. 7 Федерального зако­на 2000 г. определено, что органы государственной власти Россий­ской Федерации и субъектов РФ, органы местного самоуправления, их должностные лица не вправе вмешиваться в деятельность общин малочисленных народов, союзов (ассоциаций) общин малочислен­ных народов, за исключением случаев, предусмотренных федераль­ным законодательством и законодательством субъектов РФ. Действия названных органов, в том числе местного самоуправления, их долж­ностных лиц, нарушающие самостоятельность общин малочислен­ных народов, союзов (ассоциаций) общин малочисленных народов, могут быть обжалованы в порядке, установленном федеральным законодательством.

Закон закрепляет организационную самостоятельность общин. Он гласит, что органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления, их должностные ли­ца не могут быть учредителями общин малочисленных народов и чле­нами таких общин. Решения о создании общины малочисленных на­родов, об утверждении ее устава, о формировании органов управления и органов контроля принимаются на учредительном собрании общины малочисленных народов. Устав подлежит государственной регистра­ции, о его последующих изменениях надо информировать как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления. Об­щины малочисленных народов вправе обжаловать в суд действия ор­ганов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, ущемляющие права общин и их членов, а также тре­бовать возмещения убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба окружающей среде.

Статус самих соответствующих территорий подробно закреплен в Федеральном законе от 7 мая 2001 г. «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (в ред. от 26 июня 2007 г.). /8/ Такие территории относятся к особо охраняемым природным территориям федерального, регионального и местного значения (ст. 5). Образование территорий традиционного природопользования федерального значения осуществляется решениями Правительства РФ по согласованию с органа­ми государственной власти соответствующих субъектов РФ на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей. По террито­риям традиционного природопользования регионального значения требу­ется решение органов исполнительной власти субъектов РФ. Образование территорий традиционного природопользования местного значения осу­ществляется решениями органов местного самоуправления на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин мало­численных народов или их уполномоченных представителей.

Территории традиционного природопользования могут быть слож­ными по структуре, допустимо выделение таких их частей, как:

- поселения, в том числе поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения, стационарные жилища, стойбища, стоянки оленеводов, охотников, рыболовов;

- участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки аква­торий моря для осуществления промысла рыбы и морского зверя, сбо­ра дикорастущих растений;

- объекты историко-культурного наследия, в том числе культовые сооружения, места древних поселений и места захоронений предков и иные объекты, имеющие культурную, историческую, религиозную ценность;

- иные части территорий традиционного природопользования, предусмотренные законодательством Российской Федерации и ее субъектов.

Правовой режим территорий традиционного природопользования устанавливается положениями о территориях традиционного природопользования, утвержденными соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления с участием лиц, относящихся к малочисленным наро­дам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных пред­ставителей (ст. 11 Закона).