2 Особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, северных и приграничных территориях

2.1 Закрытые административно-территориальные образования

Правовое регулирование отношений, связанных с особенностя­ми местного самоуправления в закрытых административно-терри­ториальных образованиях (ЗАТО), осуществляется Законом РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» (в ред. от 1 декабря 2007 г.). /5/

Закрытым административно-территориаль­ным образованием признается имеющее органы местного самоуправ­ления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактив­ных и других материалов, военные и иные объекты, для которых уста­навливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия прожива­ния граждан.

Вся территория ЗАТО является территорией муниципального образования со стату­сом городского округа.

Территория и границы ЗАТО определяются исходя из особого режима безопасно­го функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. Однако Закон определяет такую особенность: при установлении и (или) изменении границ ЗАТО и при его реорганизации требования законодательства РФ об учете мнения населения не применяются. Таким образом, все пра­вила Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на этот счет не действуют, когда речь идет и территории и границах. Более того, гра­ницы ЗАТО на период действия особого режима безопасного функционирования мо­гут не совпадать с границами субъектов РФ. Населенные пункты, рас­положенные в образовании, входят в состав городского округа.

ЗАТО находит­ся в ведении федеральных органов государственной власти по вопро­сам: установления административной подчиненности, границ образо­вания и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам; определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в от­ношении указанного образования; медико-санитарного обеспечения в соответствии с законодательством РФ об охране здоровья граждан населения образования; выдачи разрешений на стро­ительство на земельных участках, занимаемых предприятиями и (или) объектами, о которых идет речь в данном Законе; обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объек­тов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения пожарной безопасности. Реше­ния по указанным вопросам принимаются Правительством РФ, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении ЗАТО с учетом особенностей, установленных Законом РФ 1992 г.

Решение о создании (преобразовании), реорганизации ЗАТО принимается Прези­дентом РФ, а предложения на этот счет вносятся Правительством РФ. Предложение об установлении административной подчиненности, об установлении и (или) изменении границ создаваемого (преобразуемо­го), реорганизуемого ЗАТО вносится Правительством РФ по согласованию с органа­ми государственной власти субъектов РФ, в ведении которых находят­ся соответствующие территории. Закон РФ 1992 г. гласит, что при от­сутствии в территориальном образовании и (или) на соответствующей территории органов местного самоуправления указанные органы фор­мируются в соответствии с законодательством РФ о местном самоуправлении и этим Законом в течение двух лет со дня создания ЗАТО.

Закон РФ 1992 г. (в ред. 2007 г.) ничего не говорит о том, подлежит ли выявлению Правительством РФ мнение если не населения, то хо­тя бы органов местного самоуправления ЗАТО при подготовке предложений Президенту РФ относительно самой возможности преобразования, изменения границ этого общества. Закон лишь определяет, что при принятии решения о реорганизации общества с учетом предложений соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления определяются этапность и сроки отмены или изменения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, а также изменения административно-территориального деления, виды и формы поддержки государством населения на переходный период, программы социально-экономического развития муниципального об­разования в порядке, установленном Правительством РФ. В общем, население ставится перед фактом неотвратимости реорганизации и может лишь рассчитывать на учет его просьб в рамках усмотрения федеральной власти.

Установленный Законом 1992 г. особый режим безопасно­го функционирования предприятий и (или) объектов в ЗАТО реально не зависит от создаваемых здесь органов местного самоуправления и включает:

- установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования;

- ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории;

- ограничения на полеты летательных аппаратов над его территори­ей;

- ограничения на право ведения хозяйственной и предприниматель­ской деятельности, владения, пользования и распоряжения природны­ми ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание;

- ограничения на создание и деятельность на его территории организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения ино­странных некоммерческих неправительственных организаций, орга­низации с иностранными инвестициями.

Закон акцентирует: иные особенности, имеющие зна­чение для безопасных работ и проживания граждан в ЗАТО и зонах воздействия, могут устанавливаться федеральными органами исполнительной вла­сти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий.

Структура, порядок формирования, полномочия и ответствен­ность органов местного самоуправления городского округа ЗАТО определяются в соответствии с законодательством по вопросам местного самоуправления с учетом особенностей, установленных Законом РФ 1992 г.

Органы мест­ного самоуправления ЗАТО:

- координируют деятельность предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, милиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;

- разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе. При возникновении опасности для жизни и здоровья населения в результате аварии на предприятии и (или) объекте глава местной администрации совместно с руководителями предприятия и (или) объекта осущест­вляет меры по спасению и охране жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению материальных ценностей, а при необходимости до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством РФ, принимает решение об эвакуации населения;

- участвуют совместно с руководителями предприятий и (или) объек­тов, по роду деятельности которых создано ЗАТО, и органами федеральной службы безо­пасности в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, в опреде­лении пропускного режима в это образование, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;

- по согласованию с органами федеральной службы безопасно­сти имеют право давать разрешение на въезд граждан в образование и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируе­мых и (или) запретных зон;

- осуществляют контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территорий ЗАТО, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, кото­рые подлежат ведению уполномоченных на то государственных контрольных и надзорных органов. Органы местного самоуправления информируются о результатах проверок;

- вносят предложения в соответствующие органы государственно­го и военного управления о проведении инспекционных проверок по соблюдению особого режима и обеспечению достаточных мер для за­щиты населения от воздействия радиоактивных и других материалов, представляющих повышенную опасность;

- выступают заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия юридических лиц, расположенных на его территории.

В случае передачи в установленном порядке в муниципальную собственность жилых помещений государственного жилищного фонда, в том числе построенных или капитально отремонтированных за счет средств федерального бюджета, органы местного самоуправления за­крытого административно-территориального образования после от­несения таких помещений к специализированному жилищному фонду в порядке, установленном Правительством РФ, имеют право предо­ставлять такие помещения гражданам, проходящим службу или состо­ящим в трудовых отношениях с предприятиями и (или) объектами.

Порядок предоставления жилых помещений специализирован­ного жилищного фонда гражданам, проходящим службу или состоя­щим в трудовых отношениях с предприятиями и (или) объектами, в части, не урегулированной жилищным законодательством, устанав­ливается представительным органом ЗАТО по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся расположенные в ЗАТО предприятия и (или) объекты.

Органы местного самоуправления в названном образовании согласовывают с федеральными органами исполнительной власти, в ве­дении которых находятся расположенные в образовании предприя­тия и (или) объекты: планы и программы комплексного социально-экономического развития и образования; генеральный план; подготов­ленные на основе генерального плана проекты планировки территории; резервирование земель в границах образования для муниципальных нужд. Изложенные позиции, введенные в октябре 2007 г., в некоторой мере расширяют возможности органов местного самоуправления ЗАТО.

Вместе с тем Закон РФ 1992 г. с учетом его последующих корректировок не оставляет особого выбора при формировании отдельных органов местного самоуправления в ЗАТО. Так, согласно Закону главой местной администрации образования является только лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом образования.

Закон определяет специфику формирования бюджета ЗАТО, предусматривая обязательное участие в этом процессе соответствующих предприятий и организаций, достаточно выгодное для местного самоуправления:

- осуществление в ЗАТО за счет ассигнований из федерального бюджета строитель­ства предприятий и (или) объектов, а также их реконструкции с сохранением оборонной направленности производства влечет за собой обязательность отчисления части ассигнований органам местного самоуправления;

- средства в размере не менее 10% от затрат на производственное строительство сверх предусмотренных в соответствии с действую­щими нормативами в сводных сметных затратах единовременно ли­бо частями по срокам строительства перечисляются предприятиями и (или) объектами в распоряжение органов местного самоуправления на социально-экономическое развитие соответствующей террито­рии;

- при финансировании государственного оборонного заказа пред­приятия и (или) объекты, выполняющие государственный оборонный заказ, производят отчисления в бюджет ЗАТО для дополнительного финансирования программ в области экологии и здравоохранения в размере 1% от объ­ема финансирования, включаемые в стоимость государственного обо­ронного заказа;

- на производителей сельскохозяйственной продукции, снабжающих население ЗАТО, распространяются меры государственной поддержки, предусмо­тренные для сельскохозяйственных товаропроизводителей агропромышленного комплекса.

Но в отношении землепользования в ЗАТО возможности органов местного самоуправления по мере изменения Закона РФ 1992 г. сужались. В первоначальной редакции земли соответствующих предприятий и организаций были в их ведении, остальные земли - в ведении местных органов. Далее было установлено, что режим этих земель устанавливается Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления ЗАТО. Теперь же норма о согласовании вообще исключена из Закона.