1 Организация местного самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге

Федеральный закон 2003 г. «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» /3/ предоставил городам федерального значения Москве и Санкт-Петербургу, где муниципальными образованиями являются внутри­городские территории, возможность самостоятельного регулирования особенностей организации местного самоуправления.

Являясь по Конституции РФ /1/ городами федерального значения, Москва и Санкт-Петербург утратили возможность в целом быть муниципальным образованием. Статус города - субъекта РФ послужил юридически формальным препятствием для осуществления местного самоуправления в масштабах города федерального значения. Москва попыталась соединить в изначальной редакции своего Устава 1995 г. /21/ характеристику города как субъекта РФ и муниципального образования. Формальное основание: Конституция РФ говорит (ч. 1 ст. 131), что мест­ное самоуправление осуществляется в городских поселениях, и пусть хоть кто-то докажет, что Москва не является городским поселением. Несмотря на критику со стороны ряда ученых (доводы: Конституция РФ характеризует статус Москвы только как субъекта РФ и столицы Рос­сийской Федерации, но не муниципального образования, и определение такого статуса города требует внесения изменения в Конституцию РФ), городские власти не шли на уточнение формулировок Устава. И все-таки они вынуждены были это сделать после соответствующих решений Верховного Суда РФ, исключив из Устава указание на статус Москвы в целом как муниципальной единицы.

Но муниципальными образованиями могут быть внутригородские территориальные подразделения в каждом из городов федерального значения. И во многих отношениях организация здесь местного самоуправления имеет свои особенности. Вот тогда и возникла необходимость так построить нормативное правовое регулирование, чтобы максимально обеспечить право жителей городских районов на местное самоуправление. Для этого федеральный законодатель предусмо­трел как осуществление местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге на вну­тригородских территориях, так и возможность отражения в законах этих городов специфики территориальной организации местного са­моуправления, помноженной на масштабы социально-экономической деятельности в Москве и Санкт-Петербурге и обусловленной стремле­нием сохранить единое городское хозяйство.

1.1 Особенности организации местного самоуправления в городе Москве

В Москве порядок изменения границ и преобразования муниципаль­ного образования, а также учета мнения населения по соответствующему вопросу регулируются Законом города от 15 октября 2003 г. «О наимено­ваниях и границах внутригородских муниципальных образований в го­роде Москве». /27/ В городе существует 125 внутригородских муниципаль­ных образований. Городским Законом установлен перечень вопросов местного значения для внутригородских муниципальных образований. С учетом сохранения единого городского хозяйства.

Поскольку уровень бюджетной обеспеченности зависит от ком­петенции муниципального образования, источники доходной части местного бюджета определяются законом города. При этом источни­ки, закрепленные Федеральным законом 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Налоговым кодексом РФ /2/ за местными бюджетами, по усмотрению городского законодателя могут зачисляться в городской бюджет или бюджет муниципального образования. Подобным же образом опреде­ляется и объем имущества муниципального образования - в прямой зависимости от объема предметов ведения и полномочий.

Что касается возможности передачи отдельных государственных полномочий города внутригородским муниципальным образованиям, то по общему правилу ч. 3 ст. 19 Федерального закона 2003 г. они осу­ществляются в муниципальных районах и городских округах, а иное может быть установлено Федеральным законом или законом субъекта РФ, что и сделано в Законе г. Москвы от 14 июля 2004 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муни­ципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)». /28/ Примечательно, что в соответствии с п. 6 ст. 2 этого Закона отдельными государствен­ными полномочиями наделяются органы местного самоуправления всех внутригородских муниципальных образований одновременно.

Как и вся публичная власть в Российской Федерации, муниципаль­ная власть в городе реализуется населением как непосредственно, так и через органы и должностных лиц внутригородских муниципальных образований. Правила, установленные Федеральным законом 2003 г. для подготовки и проведения местного референдума, муниципальных выборов, опросов, собраний, публичных слушаний и других форм не­посредственной демократии, распространяются на внутригородские муниципальные образования в Москве. Они получают при необходи­мости развитие в уставе муниципального района.

Законом г. Москвы от 6 ноября 2002 г. «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (ст. 10) /29/ к органам местного самоуправления отнесены представительный орган местного самоуправле­ния - муниципальное собрание, исполнительно-распорядительный орган - муниципалитет, а также иные органы, образуемые в соответ­ствии с уставом муниципального образования. Должностными лицами согласно Закону являются председатель муниципального собрания, ру­ководитель муниципального образования, руководитель муниципали­тета. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены иные выборные и назначаемые должностные лица.

Муниципальное собрание состоит из депутатов, избираемых по многомандатным и одномандатным избирательным округам. Их числен­ность в зависимости от числа избирателей может колебаться от 10 до 20 человек. Так, Уставом муниципального образования «Гагаринское» /22/ число депутатов муниципального собрания составляет 12 человек, из­бираемых в трех- и четырехмандатных округах сроком на четыре года. Такое же положение закреплено в Уставе внутригородского муници­пального образования «Раменки» г. Москвы. /23/

К исключительным полномочиям муниципальных собраний помимо полномочий, закрепленных в ст. 35 Федерального закона 2003 г., уставы внутригородских муниципальных образований в Москве относят:

- избрание из своего состава руководителя муниципального образования;

- назначение руководителя муниципалитета;

- внесение в органы государственной власти Москвы предложений о строительстве на территории муниципального образования социаль­но значимых объектов;

- право законодательной инициативы в Московской городской Думе;

- утверждение регламента муниципального собрания;

- образование комиссий муниципального собрания. /39,40/

Комиссии муниципального собрания создаются из депутатов со­брания на срок его полномочий. Численный состав комиссий, их наи­менование и направления деятельности утверждаются муниципаль­ным собранием. Один депутат не может входить в состав более двух комиссий и быть председателем более одной комиссии. Руководитель муниципального образования не может быть председателем комиссии муниципального собрания. Комиссии занимаются подготовкой реше­ний муниципального собрания и организацией их исполнения.

Депутат муниципального собрания внутригородского муниципаль­ного образования в г. Москве осуществляет свои полномочия без отры­ва от основной деятельности. Согласно Закону г. Москвы от 25 февраля 2004 г. «О статусе депутата муниципального собрания внутригородско­го муниципального образования в городе Москве» /30/ депутат осущест­вляет свою деятельность в различных формах, в том числе участвуют в заседаниях собрания и его органов, во встречах с избирателями, во внесении депутатского запроса, в разработке правовых актах муниципального образования.

Депутат имеет право на первоочередной прием по вопросам своей деятельности на территории соответствующего муниципального об­разования должностными лицами территориальных органов исполни­тельной власти города, органов местного самоуправления, руководите­лями учреждений, органов общественных объединений, на получение информации у названных органов и должностных лиц. В случае если информация содержит охраняемую законом тайну, депутат может ее получить при наличии соответствующего допуска. При обращении де­путата в органы и к должностным лицам на территории муниципаль­ного образования соответствующий адресат обязан в течение 15 дней дать ответ по существу обращения. Действенным средством в работе депутата является депутатский запрос, с которым депутат единолично или в составе группы депутатов может обратиться в органы и к долж­ностным лицам по вопросам ведения муниципального собрания. За­прос вносится на заседании собрания, а ответ на него представляется в течение 15 дней и оглашается на заседании собрания.

Обязанности депутата главным образом заключаются в необходимо­сти соблюдать законодательство, обеспечивать и защищать права и за­конные интересы жителей, не реже одного раза в месяц вести прием из­бирателей и отчитываться перед ними не реже одного раза в год, а так­же соблюдать ограничения, связанные со статусом депутата. В число этих ограничений включается запрет на занятие депутатского мандата в ином муниципальном или государственном органе, равно как и за­нятие должности государственной или муниципальной службы. Депутату запрещено получать подарки в связи со своим статусом, оказывать предпочтение избирательным объединениям и отдельным кандидатам на государственных и муниципальных выборах, а также обеспечивать преференции организациям, в которых депутат имеет коммерческий интерес. В случае получения депутатом на официальном мероприятии подарка от юридических или физических лиц стоимостью более пя­ти минимальных размеров оплаты труда он обязан передать подарок в собственность муниципального образования.

В качестве социальной гарантии депутату предоставляется право бесплатного проезда в общественном транспорте (кроме такси) по всей территории Москвы, а также проезд автобусом от Москвы до Зелено­града и обратно. Решение о возбуждении уголовного дела в отношении депутата или привлечении его в качестве обвиняемого принимается прокурором города Москвы.

Председателем муниципального собрания по должности является руководитель муниципального образования. Он избирается из числа депутатов на срок полномочий собрания и работает на постоянной основе. Председатель муниципального собрания - руководитель муниципаль­ного образования - помимо представительских и организационных функций возглавляет призывную комиссию.

Муниципалитет как исполнительно-распорядительный орган местно­го самоуправления наделяется правами юридического лица. Структура муниципалитета и его численный состав устанавливаются муници­пальным собранием по представлению руководителя муниципалитета. В свою очередь, руководитель муниципалитета назначается на долж­ность решением муниципального собрания по представлению конкурсной комиссии.

Трудовой контракт с руководителем муниципалитета заключает руководитель муниципального образования. Внутригородские муниципальные образования в Москве непосредственно в уставах закрепляют требования, которым должен отвечать кандидат на должность руководи­теля муниципалитета. Так, согласно Уставу муниципального образования «Раменки» руководителем муниципалитета может быть гражданин РФ, достигший возраста 21 года, имеющий высшее образование и практический опыт управленческой деятельности не менее двух лет. В муниципальном образовании «Гагаринское» возраст определен в 23 года, а стаж управленческой деятельности - не менее 5 лет.

Поскольку руководитель муниципалитета является муниципаль­ным служащим, на него, как и на других муниципальных служащих исполнительно-распорядительных органов муниципального образо­вания, распространяются правила, установленные Федеральным законом от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Фе­дерации» /4/ и Законам г. Москвы от 24 марта 2004 г. «О муниципальной службе в городе Москве» (в ред. от 30 ноября 2005 г.). /31,36/