2.2 Организационные формы и способы межмуниципального сотрудничества

В Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрены различные организационные формы и способы межмуниципального сотрудничества. Это советы муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации, общероссийское объединение муни­ципальных образований, межмуниципальные хозяйственные общества и некоммерческие объединения муниципальных образований. Кроме того, Закон допускает возможность с учетом особенностей территори­альной и организационной основы муниципальных образований иных объединений в рамках межмуниципального сотрудничества.

Согласно ст. 9 и 66 Закона в каждом субъекте РФ в обязательном порядке создается совет муниципальных образований. Организация и деятельность совета осуществляется в форме ассоциаций в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях». /46/

Закон не определяет, в каком порядке создаются подобные сове­ты, кто является их членом. А это важный момент в связи, во-первых, с наличием разных по уровню муниципальных образований, во-вторых, с определением того, кто будет представлять муниципальное образова­ние в совете.

При решении первого вопроса нет четкости, должен ли совет субъ­екта РФ состоять из делегатов от всех муниципальных образований, созданных в субъекте, или же из представителей от групп субъектов, например, от муниципального района один представитель от районно­го звена, другой - от поселений, входящих в район. Думается, логика здесь должна быть простой: если это совет муниципальных образова­ний данного субъекта РФ, в совет должны войти представители всех муниципальных единиц. Этот вывод подтверждается и тем фактором, что Закон 2003 г. называет органом объединения съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта РФ. Естественно, это будет большой по численности орган. Однако в полном составе он может собираться не часто, а для текущих дел изберет из своей среды бюро совета или иной аналогичный орган.

Не совсем простым является и второй вопрос. Казалось бы, в ка­честве представителя муниципального образования в совете субъекта РФ лучше видеть главу муниципального образования. Однако, глава муниципального образования может быть одно­временно главой местной администрации, и в этом случае есть еще отдельный глава представительного органа муниципального образова­ния, который вправе представлять свою единицу в совете муници­пальных образований субъекта. Скорее всего, определение такого представителя надо отнести к компетенции представительного органа муниципального образования. Тем более, что согласно ч. 10 ст. 35 Федерального закона 2003 г. именно в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится «определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества».

В Законе 2003 г. закреплены наиболее важные полномочия съезда (собрания членов) совета муниципальных образований, в том числе утверждение устава совета, размеры и порядок уплаты членских взно­сов, избрание органов управления.

Второй (по вертикали вверх) уровень межмуниципального объеди­нения - федеральный. Часть 2 ст. 8 Федерального закона 2003 г. гла­сит: «В целях организации взаимодействия муниципальных образова­ний, советов муниципальных образований субъектов РФ, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований Российской Федерации, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации со­трудничества муниципальных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами, советы муниципальных образований субъектов РФ могут об­разовывать единое общероссийское объединение муниципальных об­разований».

До принятия Закона 2003 г. на общероссийском уровне существо­вало несколько видов объединений муниципальных образований (Конгресс муниципальных образований, Союз городов, Союз малых городов и др.). Все они были добровольными: в их состав входили кон­кретные муниципальные образования. Названный Конгресс пытался выступать общим центром объединения, что не всегда ему удавалось и не препятствовало деятельности других союзов. /47, 48/

Федеральный закон 2003 г. отражает идею одного, «глобального» объединения муниципальных образований для всей страны. Правда, если советы муниципальных образований субъектов РФ создаются в обязательном порядке, то общероссийское объединение муници­пальных образований создается по воле большинства субъектов РФ. Согласно ст. 67 Закона советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовать единое общероссийское объединение муници­пальных образований при условии, если в его состав входят советы му­ниципальных образований не менее двух третей субъектов РФ.

Закон не исключает существование других объединений муниципальных образований. И все-таки он нацеливает, хотя и в мягкой форме, на их вхождение в единую структуру. «В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований» (ст. 67).

Роль единого федерального объединения не ограничивается перечисленными выше задачами внутригосударственного характера. Его можно считать и главным центром в плане международного сотруд­ничества Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления в стране. В соответствии со ст. 67 Закона: «Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом РФ, представляет предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по со­ставу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для уча­стия в Конгрессе местных и региональных властей Европы».

Новое единое общероссийское объединение муниципальных образований - Общероссийский конгресс муниципальных образований - учреждено 7 июля 2006 г. В соответствии с уставом Конгресса его руководящими органами являются:

- общее собрание членов Конгресса, которое включает представите­лей советов и ассоциаций муниципальных образований субъектов РФ;

- президент Конгресса - избирается общим собранием сроком на три года и является единоличным исполнительным органом Конгресса;

- президиум Конгресса - формируется общим собранием сроком на три года и руководит деятельностью Общероссийского конгресса в период между заседаниями общего собрания. Президиум состоит из 15 человек, включая президента Конгресса, который входит в президи­ум по должности.

В учредительном собрании Общероссийского конгресса муници­пальных образований приняли участие 67 советов и ассоциаций муни­ципальных образований субъектов РФ. По состоянию на 2008 г. членами Конгресса являлись 83 субъекта РФ (данные до объединения ряда субъектов в новые субъекты РФ), которые включали в себя 92% всех муниципальных образований России. В некоторых субъектах РФ пока не созданы советы муниципальных образований.

Среди основных направлений деятельности Общероссийского кон­гресса муниципальных образований в первую очередь такие:

- мониторинг федерального законодательства с целью отслеживания интересов местного самоуправления и участие в федеральном законодательном процессе;

- организация взаимодействия с федеральными органами государственной власти в части представления интересов местного самоуправ­ления;

- консультативно-методическое и организационное содействие деятельности советов муниципальных образований субъектов РФ, обеспечение их взаимодействия с органами государственной власти субъектов РФ;

- содействие созданию системы подготовки кадров для органов мест­ного самоуправления;

- осуществление в установленном порядке международной деятельности.

Федеральный закон 2003 г. предусматривает и возможность межмуниципального сотрудничества также посредством создания различных межмуниципальных хозяйствующих организаций. Закон определяет, что представительные органы муниципальных образований для совмест­ного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответствен­ностью (ст. 68).

Межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом РФ, иными федеральными законами. Государственная регистрация этих обществ осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (в ред. от 1 декабря 2007 г.). /13/

Представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Некоммерческие организации муниципальных образований осуществляют свою дея­тельность в соответствии с Гражданским кодексом РФ, федеральным законом о некоммерческих организациях, иными федеральными зако­нами. /68/