3.3. Адаптація цивільного та господарського законодавства України до права єс і модернізація вітчизняної доктрини європейсько-правової інтеграції

Попри всі труднощі євроінтеграції, Європейський Союз зберігає свій "демонстраційний ефект" — саме успішність Співтовариства, в основному, спонукала до вступу в ЄС ще 10 країн Центральної і Східної Європи⁷⁹⁹. З травня 2004 року Україна стала для ЄС сусідньою країною.

З виходом українських підприємців на європейський ринок наші юристи-практики зустрілися з новими для себе юридичними фактами, до яких, наприклад, належить укладення договору про спільну інвестиційну діяльність за участю іноземного інвестора. З іншого боку, європейські партнери реально зіткнулися з проблемою застосування українського законодавства до регулювання транскордонних правочинів⁸⁰⁰.

Отже це потребує не тільки вивчення особливостей перебігу "європеїзації" контрактного права, а й з'ясування перспектив і форм участі України в цьому процесі.

3.3.1. Доктринальні, нормативно-правові та організаційно-правові засади адаптації цивільного та господарського законодавства України до права єс

Зближення правових систем України та Європейського Союзу має не тільки власну історію, а й солідну нормативно-правову базу.

У 1980-х роках СРСР підписав з ЄС низку договорів, які заклали основи встановлення відносин між Україною і Євросоюзом. Однак ці відносини набули дійсно міжнародного характеру в грудні 1991 року, коли міністр закордонних справ Нідерландів, країни, головуючої на той час в ЄС, у своєму листі від імені Євросоюзу офіційно визнав незалежність України.

Правове підґрунтя відносин між Україною та ЄС заклала Угода про партнерство та співробітництво від 16 червня 1994 р., яка набула чинності у березні 1998 року. На її основі 4 жовтня 1994 р. Європейський Союз виробив Стратегію щодо України.

Серед зазначених в Угоді семи пріоритетів співпраці між Україною та ЄС виділяється і наближення законодавства України до законодавства Євросоюзу. Згідно з частиною 1 статті 51 Угоди Україна поклала на себе зобов'язання привести своє чинне та майбутнє законодавство у відповідність до вимог права ЄС⁸⁰¹.

Відповідно до Угоди організовано регулярний діалог у формах: щорічних засідань Саміту "Україна — ЄС" за участі Президента України; роботи Ради з питань співробітництва за участі Прем’єр-міністра України; діяльності Комітету з питань співробітництва та Комітету парламентського співробітництва; регулярних консультацій "Україна — Трійка ЄС"; постійних експертних консультацій. Між Україною та ЄС щорічно відбувається понад 80 офіційних зустрічей та консультацій на високому й експертному рівнях⁸⁰².

По результатах роботи передбачених Угодою органів і у відповідь на звернення України до ЄС з проханням визнати право нашої держави на набуття членства в Співтоваристві 10 — 11 грудня 1999 р. на Гельсінському саміті ЄС було вироблено Спільну позицію ЄС щодо України, а також ухвалено низку рішень Ради ЄС на рівні двосторонніх відносин.

За цих умов для України стала актуальною потреба в адаптації національного законодавства країни до загальноєвропейських стандартів⁸⁰³.

Із затвердженням Указом Президента України від 11 червня 1998 р. № 615/98 Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу (зі змінами згідно з Указом Президента України від 11 січня 2001 р. № 8/2001, розрахована на період до 2007 р.) починається планомірний процес адаптації українського законодавства до законодавства ЄС, що полягає у зближенні національного законодавства з сучасною європейською системою права та приведення його до рівня, що склався в державах — членах ЄС⁸⁰⁴.

Цілі та пріоритети євроінтеграції нашої країни на період до 2007 р. було уточнено в Програмі інтеграції України до ЄС, ухваленій Указом Президента України від 14 вересня 2000 р. № 1072/2000. На законодавчому рівні Верховною Радою України було здійснено такі важливі кроки: 21 листопада 2002 р. ухвалено "Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу", в 2004 р. прийнято Закон України "Про загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу" і затверджено Стратегію економічного і соціального розвитку України на 2004—2015 рр. "Шляхом європейської інтеграції".

На перспективах розвитку відносин між Україною та ЄС помітно позначилася вироблена ЄС Нова політика сусідства⁸⁰⁵. Важливим інструментом реалізації Нової політики сусідства ЄС стосовно України став План дій "Україна — ЄС" 2005 р., який замінив Спільну стратегію ЄС щодо України 1999 р.

На виконання завдань, визначених в "євроінтеграційних" правових актах, створено до­сить розгалужений та багаторівневий інституційний механізм, який забезпечує здійснення адаптації права України до права ЄС⁸⁰⁶.

У 1996 р. в Україні за сприяння Європейської Комісії почав функціонувати Українсько-Європейський консультативний центр з питань законодавства UEPLAC (англ. Ukrainian-European Policy and Legal Advice Centre). Загальною метою Проекту є надання підтримки українським партнерам у зміцненні розуміння, впровадження і опанування процесом адаптації законодавства до норм acquis Європейського Союзу в усіх сферах, які передбачені Угодою про партнерство та співробітництво, та Планом дій європейської політики сусідства. Одним з пріоритетних напрямків діяльності UEPLAC є реформування законодавства в економічній сфері, і зокрема у галузі міжнародної торгівлі.

Функції державного регулювання процесу адаптації законодавства України до права ЄС нині виконують декілька центральних органів:

Національна координаційна рада з питань адаптації законодавства на чолі з Прем'єр-міністром України;

Державний департамент з питань адаптації законодавства Міністерства юстиції України;

Верховна Рада України, в тому числі Комітет з питань європейської інтеграції;

Секретаріат Кабінету Міністрів України.

З метою реалізації стратегічних цілей державної політики щодо забезпечення входження України до європейського політичного, економічного, безпекового і правового простору, створення передумов для набуття Україною членства в Європейському Союзі та Організації Північноатлантичного договору, підвищення ефективності координації і контролю за діяльністю органів влади у сфері європейської і євроатлантичної інтеграції Указом Президента України від 30 серпня 2002 року № 791/2002 було створено Державну раду з питань європейської i євроатлантичної інтеграції України. Але приблизно через три роки з метою упорядкування системи органів з координації заходів щодо набуття Україною членства в Європейському Союзі та Організації Північно-Атлантичного договору, усунення дублювання у цій сфері Указом Президента України від 29 листопада 2005 року № 1661/2005 цей координуючий і контролюючий орган було ліквідовано.

Однак, незважаючи на розвинуту правову базу наближення національного права до європейських правових стандартів, доктринальне забезпечення реалізації Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу не може бути визнане достатнім.

Так, у вітчизняному правознавстві досі не завершене формування терміносистеми правової євроінтеграції. Про це свідчить той факт, що помічена з самого початку процесу зближення українського законодавства з правом ЄС неузгодженість змісту таких понять, як "адаптація", "уніфікація", "гармонізація", "наближення", "приведення у відповідність"⁸⁰⁷ і нині не усунута. Навіть вузлове поняття "адаптація" в нашій доктрині поки ще не набуло загальноправового змісту.

У зв’язку з цим необхідно пам’ятати, що легальний зміст поняття "адаптація" в контексті національного законодавства України⁸⁰⁸ та в доктрині міжнародного права, м’яко кажучи, не співпадає.

В науці міжнародного права адаптація іноді розглядається як різновид юридичної трансформації⁸⁰⁹. В даному випадку цей термін використовується як вузький, здебільшого технічний і саме тоді, коли норма міжнародного права замінюється шляхом створення словесної національної транскрипції і закріплюється у національному нормативному акті, при цьому її смислове значення істотно не змінюється.

Варто нагадати, що цей термін історично не є первинним у вітчизняному лексиконі правової інтеграції. Спочатку в правовому дискурсі з питань євроінтеграції використовувався термін "зближення" (approximation).

Так, економічна важливість зближення чинного та майбутнього законодавства України з правом ЄС була визнана сторо­нами у ч. 1 ст. 51 Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та Європейським Союзом, підпи­саної 16 червня 1994 р. у Люксембурзі. Необхідно зауважити, що при цьому було застосовано дуже обережну риторику — стверджувалося, що Україна "буде намагатися поступово" привести своє законодавство у відповідність із зако­нодавством Євросоюзу. Також не було визначено конкретних строків реалізації цього міжнародно-правового акта, обсягу та характеру норм, що підлягають гармонізації.

Все це дає підстави деяким дослідникам вважати, що ця Угода містить так звані "м'які зобов'язання" (англ. "soft obligations") або "зобо­в'язання, розраховані на ретельність" (франц. "due diligence obligations") з боку нашої держави⁸¹⁰.

Поняття адаптації має іншій зміст, який відповідає іншим реаліям та завданням правової євроінтеграції України.

Так, термін "адаптація законодавства України до права ЄС" вперше отримав легальне застосування в Указі Пре­зидента України "Про затвердження Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу". У частинах 1 і 2 п. 1 розділу І цього документа зазначається, що "адап­тація законодавства України до законодавства ЄС полягає у зближенні з сучасною європейською системою права і передбачає реформування її правової системи та поступове приведення у відповідність із європейськими стандартами". Таким чином первинне тлумачення терміну "адаптація" було гранично розширеним і розумілося як реформування всієї правової системи⁸¹¹.

Із затвердженням Концепції адаптації законодавства України до законодавства ЄС⁸¹² уточнюється зміст поняття "адаптація", яке визначається як процес зближення та поступового приведення законодавства України у відповідність із законодавством ЄС (Пункт 1 Концепції).

Сучасна загальна теорія права пропонує розглядати "адаптацію" у зв’язку з такими суміжними поняттями, як "інтернаціоналізація" та "гармонізація". Так, за політико-правовими підставами і цілями міжнародної інтеграції, вважається доцільним виділяти односторонню інтернаціоналізацію як процес адаптації правової системи, що не є країною-членом певної конвенції, міжнародної організації, союзу тощо, але пристосовує своє законодавство до правових норм, що сформувалися у відповідному правовому просторі. Пропонується таке зближення іменувати "випереджаюча гармонізація"⁸¹³.

Останнім часом, як ми вже зазначали, у зв'язку з проблемами розширення ЄС в офіційному лексиконі Співтовариства з'явився новий термін "вирівнювання" (англ. aligning). Виходячи з контексту відповідного послання Європейській Комісії до Ради та Європарламенту, зміст цього поняття можна інтерпретувати як пришвидшену адаптацію правових систем сусідніх третіх країн і передусім країн-кандидатів до acquis communautaire⁸¹⁴. Таке підтягування національного права до рівня права ЄС, на думку Єврокомісії, сприятиме більш глибокій економічній інтеграції цих країн до ЄС.

Тобто термін "вирівнювання" дуже близький до поняття "адаптація". Здається не випадковим, що після цього послання, яке датоване 11 березня 2003 р., Верховна Рада України Законом України від 18 березня 2004 року ухвалює "Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу". Таким чином термін "адаптація" остаточно закріплюється як легальне поняття на найвищому рівні нормотворчості.

Однак, як нам здається, зміст термінів "вирівнювання" та "адаптація" суттєво відрізняється. По-перше, якщо перший термін адресується країнам-кандидатам з короткостроковою перспективою вступу до ЄС, то другий — країнам із середньостроковою перспективою, яка, з огляду на можливі негативні наслідки економічної кризи, дуже легко може перетворитися у довгострокову. По-друге, якщо "вирівнювання" задумане як певне зближення з acquits communautaire, яке зазвичай тлумачиться гранично розширено як уся правова система ЄС, то "адаптація" зводиться до "просіювання" чинних нормативно-правових актів та законопроектів через "сито" відповідності переважно похідному законодавству ЄС.

Залишаючи всебічний змістовний аналіз "Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу" поза межами нашого дослідження, зосередимо основну увагу на тому як ця Програма визначає пріоритети адаптації.

Як зазначається в авторитетних джерелах⁸¹⁵, в основу процесу адаптації законодавства України покладено "не галузевий підхід, а виділення певних пріоритетних сфер", передбачених в Угоді про партнерство та співробітництво між Україною і Європейським співтовариствами та їх державами-членами (ратифікована Україною у 1994 р. та чинна з 1998 р.), Законі України від 18 березня 2004 р. "Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу" та Плані дій Україна — ЄС.

Серед пріоритетних сфер, у яких адаптація законодавства має проводитись першочергово, на першому місці вказано підприємницьку діяльність⁸¹⁶, яка не уявляється без контрактних правовідносин.

Однак дивує сама послідовність здійснення адаптації в пріоритетних галузях.

Так, однією з основних вимог процедури адаптації є перевірка проектів законів України та інших нормативно-правових актів на їх відповідність acquis communautaire з метою недопущення (виділено нами) прийняття актів, які суперечать acquis Європейського Союзу⁸¹⁷.

Подібний механізм передбачений і щодо адаптації підзаконних актів до права ЄС. Так, згідно з Тимчасовим регламентом Кабінету Міністрів України проекти постанов Кабінету Міністрів, проекти актів Пре­зидента України, проекти законів України підлягають опрацю­ванню з обов’язковим урахуванням acquis communautaire⁸¹⁸.

Головний розробник на кожний проект зобов’язаний подати до Міністерства юстиції Довідку щодо його відповідності acquis communautaire⁸¹⁹. Від Міністерства юстиції України вимагається в експертному висновку щодо проекту нормативно-правового акта навести спеціальне обґрунтування необхідності прий­няття проекту в разі його невідповідності (повної або часткової) acquis commu­nautaire.

На наш погляд, така процедура перевірки відповідності проектів нормативних актів acquis опосередковано спонукає до штучної "повної гармонізації" або тотальної адаптації усіх нормативно-правових актів України до права ЄС, і навіть тоді, коли це не відповідатиме національним інтересам нашої держави. Це може бути пояснено тільки певною політичною заангажованістю розробників Програми адаптації. Водночас така настанова явно контрастує із закликами авторитетних науковців Заходу "не заходити так далеко" у заміні різних національних систем єдиним правом⁸²⁰ та з оцінками пропозицій здійснити "тотальну" уніфікацію як таких, що не можуть бути реалізовані⁸²¹.

В той же час, як правильно підкреслюють вітчизняні дослідники цієї проблеми, не можна лише за наявності "загального політичного рішення щодо необхідності гармонізації взаємостосунків правових систем ЄС та України, а також високого рівня законодавчої техніки наблизити правову систему України до правових стандартів країн ЄС"⁸²².

У зв’язку з цим досить корисним є досвід нових держав — членів ЄС щодо зближення їх національного законодавства з acquis communautare.

При цьому слід ураховувати, що таке законодавче пристосування національних правових систем цих держав не було обов’язковою передумовою їх вступу до ЄС. "Асоційовані держави спочатку на­багато більше прагнули отримати вільніший доступ до ринку Спів­товариства, ніж скрупульозно дотримуватись норм Співтовариства"⁸²³. Вони брали на себе "м'які" зобов'язання наблизити своє право до права ЄС "настільки, наскільки це можливо" (англ. "as far as possible")⁸²⁴.

Однак для того, щоб спонукати асоційовані держави Центральної і Східної Європи до інтеграції, за ініціативою Єврокомісії 1995 р., Канська Євро­пейська Рада прийняла документ рекомендаційного характеру — так звану Білу Книгу. В цих рекомендаціях містилися загальна концепція процесу правового зближення, а також докладний огляд права ЄС, який був поділений на 31 галузевий розділ.

Після цього представники Єврокомісії та нових держав-кандидатів проаналізували відповідні положення власного законодавства та acquis communautaire і виявили що саме в національному законодавстві має бути адаптовано. Потім "розділ за розділом кандидати буквально виторговували у ЄС перехідні періоди в імплементації тих чи інших положень acquis, тобто обсяг і тривалість застосування норм національного законодавства, що суперечить загальноєвропейському, вже після приєднання до ЄС"⁸²⁵.

Таким чином на основі "Білої книги" для прискорення підготовки до приєднання у січні 2002 р. кожна асоційована держава склала власну Програму "Партнерство при приєднанні" (англ. Accession Partnership), яка мала форму рішення Ради. Кожна програма Партнерства була імплементована в національне законодавство за допомогою Національних програм підготовки до членства або Національних програм сприйняття acquis. Згодом Єврокомісія разом з кожною державою розробила ще Плани дій зі зміцнення адмі­ністративного і судового механізму держав-кандидатів⁸²⁶.

Для сприяння країнам-кандидатам та новим членам у зближенні їхнього законодавства з правом ЄС була створена ціла мережа органів та установ, уповноважених здійснювати таку правову допомогу. До них, зокрема, увійшли:

PHARE (англ. Poland and Hungary: Action for the Restructuring of the Economy — Допомога Польщі й Угорщині з відбудови економіки), яка забезпечувала повний і швидкий доступ до законодавчих актів ЄС і прецедентного права, а також консультацій експертів щодо правової системи ЄС і тлума­чення правових текстів⁸²⁷;

ТАІЕХ (англ. Technical Assistance Information Exchange Office — Центр технічної допомоги обміну інформацією), який надавав консультації і здійснював експертизу з правових та інституційних питань. На основі бази даних ТАІЕХ для кожної країни-кандидата складались гармонограми, які фіксували стан гармонізації національного права з правом ЄС⁸²⁸;

SAP ARD (англ. Special Accession Program for Agriculture and Rural Development) — Спеціальна передвступна програма для розвитку сільського господарства та сільських територій;

ISPA (англ. Instrument for Structural Policies for Pre-Accession) — Фонд технічної допомоги ЄС з підготовки до вступу до ЄС в галузі охорони довкілля та транспорту.

Вражає докладність наукового забезпечення інтеграційно-правових процесів в країнах-кандидатах.

Так, для розробки довгострокової програми наближення законодавства Республіки Польща до acquis communautaire, розпочатої у 1994 р., було спеціально створено Ко­місію експертів з гармонізації польського права до права Співтовариства. Комісія визначила 23 сфери правових досліджень, які охоплювали весь спектр галузей гармонізації. Першим ре­зультатом досліджень стало укладення "Методології здійснення за­ходів з наближення". А добірка тридцяти чотирьох аналітичних досліджень, які на підставі цієї методології були проведені протягом 1994—1995 рр. провідними експертами з європейського права, увійшла в окремий документ "Польська Біла Кни­га — розділ Право"⁸²⁹.

Подібні роботи в Словаччині також розпочалися у 1995 р. з розробки "Методології правового наближення". В цьому документі, зокрема, дається понятійний апарат, визначення системи джерел, основні принципи права ЄС і визначення ме­тодів сприйняття acquis communautaire⁸³⁰. До терміносистеми зближення права Словаччини з правом ЄС належать наступні поняття: рецепція або запозичення (англ. re­ception/transposition)⁸³¹; правове наближення або приведення у відповідність (англ. legal appro­ximation/alignment)⁸³², яке відбувається у таких формах: впровадження або проекція (англ. transposition/projection)⁸³³; зближення або адаптація (англ. approximation/adjustment)⁸³⁴; координація⁸³⁵; "імплементація у вузькому значенні"⁸³⁶ та "імплементація у широкому значенні"⁸³⁷.

Методологія правового зближення, розроблена в Естонії у якості методів впровадження пра­ва ЄС у національне право, виділяє: інкорпорацію (англ. transposition)⁸³⁸ та переформулювання (англ. reformulation)⁸³⁹.

На основі короткого аналізу досвіду пристосування національного законодавства нових країн-членів до права ЄС слід підкреслити наступне:

по-перше, масштабність двосторонніх дій щодо зближення правових систем країн-кандидатів з acquis communautaire, які здійснювалися поетапно на основі узгоджених планів та програм;

по-друге, величезну увагу, яка приділялася науково-методичному та інформаційному забезпеченню цього процесу ("Біла книга", національні "Методології правового наближення");

по-третє, те, що ініціативу з правової інтеграції більшою мірою брали на себе не держави-кандидати, а інститути ЄС.

Останню обставину дещо прояснює позиція Г. Друзенка, віце-президента Інституту європейської інтеграції (Польща), який підкреслює — "acquis — це законодавство не розвитку, не економічного прориву, а, скоріше, збереження досягнутого комфорту, обтяженого більшими соціальними гарантіями". Саме в цьому, на його думку, причина того, що за показниками росту ВНП Євросоюз (з 2,4%) у 2004 році зайняв 159 місце в світі. (Україна з 12% — 7 місце). Дійсно, для того, щоб економічно наздогнати ЄС нам необхідні "інші, більш ліберальні правила гри". Україні не можна сліпо калькувати європейське законодавство, а доцільніше, "скориставшись відсутністю жорстких зобов’язань відносно адаптації національного законодавства до норм і стандартів ЄС, переймати європейські правові норми вибірково, виходячи передусім з економічної доцільності такої адаптації, або, як зараз модно говорити в Європі, приймати acquis ЄС a’la carte"⁸⁴⁰.