2. Формирование и современное состояние муниципального долга г.О. Самара

Формы муниципальных кредитных отношений, формирование муниципального долга – часть долговой политики муниципального образования.

В соответствии с характером операций муниципальные кредитные отношения проявляются в форме муниципальных заимствований, муниципальных гарантий (гарантированных заимствований) и муниципальных кредитов наглядно эти отношения представлены на рисунке 1.2.1.

Формы

Муниципальные

заимствования

Муниципальные

гарантии

Муниципальные

кредиты

Рис.1.2.1.

Муниципальные заимствования осуществляются в виде муниципальных займов и прямых кредитов.

Под муниципальными заимствованиями понимаются муниципальные займы, осуществляемые путём выпуска муниципальных ценных бумаг и кредиты, привлекаемые в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ и от кредитных организаций. [13]

Основным видом муниципальных ценных бумаг, символизирующих долговое обязательство органа власти, является облигация. Она даёт право её владельцу на получение дохода, а по истечении определённого срока – и на получение обратно предоставленных взаймы средств. Продавая облигацию, орган власти обязуется вернуть сумму долга в определённое время с процентами или выплачивать кредиторам доход в течение всего срока пользования заёмными средствами. Муниципальные облигации представляют собой ценные бумаги особого рода – выпускаются для развития социально-экономической сферы муниципальных образований, с целью мобилизации финансовых ресурсов для строительства и ремонта объектов инфраструктуры: дорог, мостов, водопроводов и т.д. Следует иметь в виду, что для подобных целей органы местного управления имеют право выпускать только долговые инструменты, осуществлять эмиссию акций им запрещено законодательно. [14]

Муниципальные заимствования, осуществляемые в виде займов и кредитов, формируют дополнительные (наряду с бюджетными) финансовые средства, которые используются органами власти для удовлетворения общественных потребностей. Именно это – получение дополнительных средств – является целью проведения муниципальных заимствований заимствований. [10]

Потребность в применении муниципального кредита, который проявляется в муниципальном долге, возрастает в большей степени в условиях дефицитности муниципального бюджета, когда расходы превышают доходы. В этой ситуации город вынужден искать способы привлечения дополнительных средств, для обеспечения дефицита бюджета финансовым покрытием, поэтому оно осуществляет бюджетные расходы, посредством использования механизмов займа.

Муниципальные займы – это денежные ресурсы, привлекаемые для покрытия дефицита бюджета муниципального образования от физических и юридических лиц, на основании заключенных договоров, по которым возникают долговые обязательства органов власти местного самоуправления как заёмщиков и гарантов.

Право воплощения долговой политики, осуществления муниципальных заимствований от имени муниципального образования и выдачи муниципальных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов реализует орган местного самоуправления (согласно, Бюджетного кодекса ст. 6 п. 7 –глава муниципального образования). Муниципальные займы осуществляются путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования. Таким образом, по договору муниципального займа заёмщиком и эмитентом выступает муниципальное образование, а инвестором - гражданин или юридическое лицо – резидент.

Муниципальные заимствования осуществляются в соответствии с программами, утвержденными на очередной финансовый год. Программы муниципальных заимствований муниципальных образований представляют собой перечень внутренних заимствований муниципальных образований на очередной финансовый год по формам и видам заимствований, общий объём заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета. В программы включаются соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу. Программа заимствований городского округа Самара представлена в виде таблицы 1.2.1.

Таблица 1.2.1

Программа внутренних муниципальных заимствований городского округа Самара Самарской области на 2010 год

тыс. рублей

№ п/п	Виды и наименование заимствования	Привлечение средств в 2010 году	Погашение основного долга в 2010 году
1	Кредиты, привлекаемые городским округом Самара от других бюджетов бюджетной системы РФ	-	68211,7
2	Привлечение кредитов от кредитных организаций в валюте Российской Федерации от имени городского округа Самара	2553791,7	1347550,0
	итого	2553791,7	1415761,7

Муниципальные гарантии предоставляются по займам и кредитам, органами местного самоуправления, хозяйствующим организациям. Муниципальное образование гарантируют не только безусловное погашение займов и кредитов, но выплату процентов по ним. В этом случае речь идёт о гарантированных займах и кредитах. По гарантированным заимствованиям муниципальное образование несут финансовую ответственность в полной мере только в случае не платёжеспособности заёмщика. Статья 6 БК РФ определяет государственную и муниципальную гарантию как вид долгового обязательства, в силу которого муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определённую в обязательстве денежную сумму за счёт средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром.

Согласно ст. 117 БК РФ:

От имени муниципального образования муниципальные гарантии предоставляются местной администрацией муниципального образования в пределах общей суммы предоставляемых гарантий, указанной в решении представительного органа муниципального образования о бюджете на очередной финансовый год. Для муниципального образования наиболее характерным является предоставление бюджетных ссуд и кредитов юридическим лицам или другим бюджетам бюджетной системы РФ [16]. Решением Думы городского округа Самара от 08.12.2009 года №828 в 2010 году бюджетные кредиты и муниципальные гарантии за счет средств бюджета городского округа не предоставляются.

Бюджетный кредит – это бюджетные средства, предоставляемые юридическому лицу или другому бюджету бюджетной системы РФ на возвратной и возмездной основах;

Бюджетная ссуда – бюджетные средства, предоставляемые бюджету бюджетной системы РФ на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более 6 месяцев в пределах финансового года;

Муниципальный кредит представляет собой ресурсы, привлекаемые органами публичной власти, характерным является то, что инвесторы непосредственно (не опосредуя эти операции покупкой муниципальных ценных бумаг) передают часть кредитных ресурсов на покрытие расходов местного самоуправления. Прямое заимствование средств может проводиться, в частности, среди коммерческих банков,.]15]

Совокупность долговых обязательств муниципального образования является муниципальным долгом.

Муниципальный долг – явление многоаспектное и полифункциональное. Отношения в сфере муниципального долга затрагивают интересы муниципальных образований, а также напрямую связаны с состоянием спроса, бюджета, с денежно-кредитной политикой, инвестиционным климатом и т.п., т.е. фактически со всеми направлениями муниципальной финансовой и правовой политики. Следует отметить, что особая роль муниципального долга обусловлена публичным характером последнего, который подтверждается нижеследующим.

Во-первых, прямой зависимостью с финансово-экономическими интересами членов общества (угроза неплатежей работникам бюджетной сферы, роста налогов, сборов, других общеобязательных платежей в бюджет и внебюджетные фонды)[11], как следствие прямой связью с экономической безопасностью государства (государство-должник стоит перед угрозой выполнения любых требований государств-кредиторов);

Во-вторых, социальной обусловленностью целей создания и использования рынка долговых обязательств (погашение дефицита бюджета, межбюджетное регулирование, финансовая поддержка государственно значимых отраслей и сфер экономики и другие общезначимые для муниципального образования и его граждан цели);

Причиной возникновения муниципального долга является дефицит бюджета. «При недостаточном обеспечении доходными источниками принятых расходных обязательств местный бюджет утверждается с дефицитом в пределах норм, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации. При этом муниципальное образование определяет источники покрытия дефицита местного бюджета».[31]

Источники погашения дефицита бюджета предусматриваются и утверждаются законом о муниципальном бюджете на очередной финансовый год.

Все средства, поступающие в виде различных форм долговых обязательств, в соответствии с требованиями БК РФ (ст. 113) должны быть в обязательном порядке отражены в бюджете. При этом поступления в бюджет средств от заимствований и других долговых обязательств отражаются в бюджете как источники финансирования дефицита бюджета, а все расходы на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт (разницу между ценой размещения и ценой погашения (выкупа) по муниципальным ценным бумагам, отражаются в бюджете как расходы на обслуживание муниципального долга. Погашение основной суммы муниципального долга, возникшего из муниципальных заимствований, учитывается в источниках финансирования дефицита бюджета путем уменьшения объема источников финансирования дефицита соответствующего бюджета. Пример источников финансирования дефицита бюджета представлен в таблице:

Таблица 1.2.2

Динамика источников финансирования дефицита бюджета за период 2005-2007гг.[32]

Код администратора	Код бюджетной классификации	Наименование источника	Сумма (тыс. руб.)
			2005	2006	2007
901	02 01 00 00 00 0000 000	Кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных внебюджетных фондов, указанные в валюте Российской Федерации	45 822,0	531 943,0	690 555,0
901	02 01 00 00 00 0000 700	Получение кредитов по кредитным соглашениям и договорам, заключенным от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных внебюджетных фондов, указанным в валюте Российской Федерации	789 221,3	1 401 409,0	2 531 918,0
901	02 01 02 00 00 0000 710	Кредиты, полученные в валюте Российской Федерации от кредитных организаций	789 221,3	1 401 409,0	2 531 918,0
901	02 01 02 00 04 0000 710	Кредиты, полученные в валюте Российской Федерации от кредитных организаций бюджетами городских округов	835 043,3	1 401 409,0	2 531 918,0
901	02 01 00 00 00 0000 800	Погашение кредитов по кредитным соглашениям и договорам, заключенным от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных внебюджетных фондов, указанным в валюте Российской Федерации	835 043,3	869 466,0	1 841 363,0
901	02 01 01 00 00 0000 810	Бюджетные кредиты, полученные от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации	0,0	15 000,0	0,0
901	02 01 01 00 04 0000 810	Бюджетные кредиты, попученные от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации бюджетами городских округов	0,0	15 000,0	0,0
901	02 01 02 00 00 0000 810	Кредиты, полученные в валюте Российской Федерации от кредитных организаций	835 043,3	854 466,0	1 841 363,0
901	02 01 02 00 04 0000 810	Кредиты, полученные в валюте Российской Федерации от кредитных организаций бюджетами городских округов	835 043,3	854 466,0	1 841 363,0
917	06 00 00 00 00 0000 000	Земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности	40 000,0	105 000,0	80 000,0
917	06 00 00 00 00 0000 430	Продажа (уменьшение стоимости) земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности	40 000,0	105 000,0	80 000,0
917	06 00 00 00 00 0000 430	Земельные участки до разграничения государственной собственности на землю	40 000,0	105 000,0	80 000,0
917	06 01 00 00 04 0000 430	Поступления от продажи земельных участков до разграничения государственной собственности на землю, на которых расположены иные объекты недвижимого имущества, зачисляемые в бюджеты городских округов	40 000,0	105 000,0	80 000,0
901	08 00 00 00 00 0000 000	Остатки средств бюджета	0,0	0,0	0,0
901	08 01 00 00 00 0000 500	Увеличение остатков средств бюджета	108 384,0	10 530 551,0	11 307 829,0
901	08 02 00 00 00 0000 500	Увеличение прочих остатков средств бюджета	108 384,0	10 530 551,0	11 307 829,0
901	08 02 01 00 00 0000 510	Увеличение прочих остатков средств бюджета	108 384,0	10 530 551,0	11 307 829,0
901	08 02 01 00 04 0000 510	Увеличение прочих остатков денежных средств бюджетов городских округов	108 384,0	10 530 551,0	11 307 829,0
901	08 00 00 00 00 0000 600	Уменьшение остатков средств бюджетов	108 384,0	10 530 551,0	11 307 829,0
901	08 02 00 00 00 0000 600	Уменьшение прочих остатков средств бюджетов	108 384,0	10 530 551,0	11 307 829,0
901	08 02 01 00 00 0000 610	Уменьшение прочих остатков денежных средств бюджетов	108 384,0	10 530 551,0	11 307 829,0
901	08 02 01 00 04 0000 610	Уменьшение прочих остатков денежных средств бюджетов городских округов	108 384,0	10 530 551,0	11 307 829,0

Из таблицы (1) видно, что для покрытия дефицита бюджета в 2005-2007 годах использовались кредиты от кредитных организаций, реализация земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, изменение остатков средств бюджета. Причем, большая часть приходится на кредиты коммерческих банков, и их объем растет.

Муниципальный долг как совокупность долговых обязательств муниципального образования полностью и без условий, как закреплено в ст. 100 БК РФ, обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну. Для муниципального образования объём дефицита бюджета не может превышать 10% доходов местного бюджета без учёта финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.

В качестве наглядности источники финансирования дефицита бюджета городского округа Самара на 2010 год представлены в таблице 1.2.3:

Таблица1.1.3

Источники внутреннего финансирования дефицита бюджета городского округа Самара Самарской области на 2010 год

Код администратора	Код бюджетной классификации	Наименование источника	Сумма (тыс. руб.)
901	01 00 00 00 00 0000 000	Источники внутреннего финансирования дефицита бюджета	1 138 030,0
901	01 02 00 00 00 0000 000	Кредиты кредитных организаций в валюте РФ	1 206 241,7
901	01 02 00 00 00 0000 700	Получение кредитов от кредитных организаций в валюте РФ	2 553 791,7
901	01 02 00 00 04 0000 710	Получение кредитов от кредитных организаций бюджетами городских округов в валюте РФ	2 553 791,7
901	01 02 00 00 00 0000 800	Погашение кредитов, предоставленных кредитными организациями в валюте РФ	1 347 550,0
901	01 02 00 00 04 0000 810	Погашение бюджетами городских округов кредитов от кредитных организаций в валюте РФ	1 347 550,0
901	01 03 00 00 00 0000 000	Бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы РФ	- 68 211,7
901	01 03 00 00 00 0000 700	Получение бюджетных кредитов от других бюджетов бюджетной системы РФ в валюте РФ	0,0
901	01 03 00 00 04 0000 710	Получение кредитов от других бюджетов бюджетной системы РФ бюджетами городских округов в валюте РФ	0,0
901	01 03 00 00 00 0000 800	Погашение бюджетных кредитов, полученных от других бюджетов бюджетной системы РФ в валюте РФ	68 211,7
901	01 03 00 00 04 0000 810	Погашение бюджетами городских округов кредитов от других бюджетов бюджетной системы РФ в валюте РФ	68 211,7
901	01 05 00 00 00 0000 000	Изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета	0,0
901	01 05 00 00 00 0000 500	Увеличение остатков средств бюджетов	13 967 861,7
901	01 05 02 00 00 0000 500	Увеличение прочих остатков средств бюджетов	13 967 861,7
901	01 05 02 01 00 0000 510	Увеличение прочих остатков денежных средств бюджетов	13 967 861,7
901	01 05 02 01 04 0000 510	Увеличение прочих остатков средств бюджетов городских округов	13 967 861,7
901	01 05 00 00 00 0000 600	Уменьшение остатков средств бюджетов	13 967 861,7
901	01 05 02 00 00 0000 600	Уменьшение прочих остатков средств бюджетов	13 967 861,7
901	01 05 02 01 00 0000 610	Уменьшение прочих остатков денежных средств бюджетов	13 967 861,7
901	01 05 02 01 04 0000 610	Уменьшение прочих остатков денежных средств бюджетов городских округов	13 967 861,7

Максимальный размер расходов на обслуживание муниципального долга не должен превышать 15% расходов бюджета.

Применение всех оснований возникновения долговых обязательств предполагает использование непосредственно рынка свободных денег для обеспечения потребностей в этих деньгах, либо достижение определенного компромисса между должником и кредитором в части внесения изменений в ранее оформленные долговые обязательства.

Поскольку среди населения имеется недоверие к государственным обещаниям - своевременно и в полном объеме выплачивать свои долги, то в Бюджетном кодексе специально зафиксировано положение о том, что государство и муниципалитеты будут полностью и без условий обеспечиваться за счет всего имущества, составляющего соответствующую казну.

Первое основание возникновения муниципального долга - это муниципальные заимствования, с помощью которых обеспечивается формирование долга, а также покрытие дефицита бюджета. Так, п.1, ст. 103, п. 1 ст. 104 и ст. 113 Бюджетного кодекса однозначно определяют, что государственные и муниципальные внутренние и внешние заимствования используются для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов. Имеется в виду, что на другие цели деньги, поступившие в бюджет в режиме заимствований, не могут использоваться.

Вторым основанием возникновения муниципального долга являются кредитные соглашения и договоры, которые могут заключаться от имени муниципальных образований. В этом случае органы исполнительной власти на муниципальном уровне выступают в роли представителей заемщиков. Именно они наделены правом приобретать кредиты у банков, иных кредитных организаций.

Форма кредитных соглашений и договоров применяется для получения денежных ссуд от физических и юридических лиц, кредитных организаций. Все перечисленные субъекты в данных отношениях выступают как кредиторы.

В то же время приобретение кредита у резидентов, не обладающих статусом кредитной организации, согласно гражданско-правовому законодательству не допускается. Форма кредитного договора применяется, если кредитором выступает банк либо иная кредитная организация. На основании этого можно говорить о том, что с остальными кредиторами оформление отношений осуществляется с помощью кредитных соглашений.

В случае использования кредитного договора деньги, как правило, передаются в безналичном порядке. Но в роли встречного эквивалента, включая возврат основной суммы займа, выступают чаще всего пакеты акций каких-либо престижных с точки зрения инвестиционной привлекательности предприятий. При этом редко бывает, чтобы данные акции учитывались в кредитных соглашениях по рыночным ценам, иначе кредиторы не дадут денег.

Таким образом, предоставление кредита подобным методом выступает для кредиторов выгодным мероприятием, они имеют надежного должника, который всегда имеет возможность вернуть долги.

Третьим основанием выступает предоставление муниципальных гарантий. В этом случае муниципальное образование выступает не как заемщик, а как гарант погашения обязательств за других заемщиков.

Муниципальные гарантии как формы муниципального долга представляют собой «договоры о предоставлении муниципальных гарантий, или договоры поручительства муниципального образования по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами¹». Участие города в роли гаранта либо поручителя погашения обязательств всегда приветствуется кредитором, поскольку он получает, таким образом, еще одного надежного должника. В определенных ситуациях кредитор выдвигает специальное условие, чтобы гарантом по обязательствам должника выступило муниципальное образование.

Обеспечение выполнения обязательств муниципалитета по гарантии подкрепляется специальными мерами. Так, в п. 6 статьи 113 Бюджетного кодекса предусмотрено, что в расходы на обслуживание государственного или муниципального долга закладывается резерв на исполнение обязательств по государственным или муниципальным гарантиям при наступлении гарантийного случая.

Режим муниципальной гарантии не совпадает с банковской гарантией, поскольку в роли гаранта в последнем случае может выступать только кредитная либо страховая организация. Государственная гарантия представляет собой новый институт, применяемый в бюджетном праве, но базируется на принципах гражданского права. В статье 115 Бюджетного кодекса под государственными и муниципальными гарантиями понимается «способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого Российская Федерация, субъект РФ или муниципалитет выступает гарантом и дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично²».

Согласно договору гарантии гарант несет субсидиарную ответственность по обязательствам должника. Предусмотренное муниципальной гарантией обязательство гаранта перед третьим лицом ограничивается уплатой суммы, на которую выдана гарантия. Гарант, исполнивший обязательство получателя гарантии, имеет право потребовать от последнего возмещения сумм, уплаченных третьему лицу по муниципальной гарантии, в полном объеме в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.

Обязательными элементами договора гарантии выступают:

• сведения о гаранте (Российская Федерация, субъект РФ, муниципа­литет), наименование органа, выдавшего гарантию от имени гаранта;

• сумма гарантии;

• срок гарантии (определяется сроком исполнения обязательств, по ко­торому выдана гарантия).

Кодексом предусматривается порядок, согласно которому предостав­ление гарантии, должно осуществляться на конкурсной основе. При этом орган исполнительной власти, который непосредственно уполномочен вести переговоры и заключать договор о гарантии, обязан предварительно провести проверку финансового состояния получателя гарантии.

Поручительство увеличивает для кредитора вероятность исполнения обязательства, поскольку в случае его нарушения должником кредитор может предъявить свои требования поручителю.

Четвертым основанием возникновения муниципального долга являются факты, когда муниципалитеты принимают на себя обязательства третьих лиц. По сути, это предполагает использование механизма перевода долга, широко применяемого в гражданско-правовых отношениях. Его осуществление возможно только с согласия кредитора.

Юридически долговые обязательства по этому основанию оформляются способом переоформления долговых обязательств третьих лиц в муниципальный долг муниципальных образований, который подлежит реализации только на основе принятых нормативных актов муниципального уровня. Возможность заключения соответствующего договора при этом не предусматривается, что предполагает принятие на себя обязательств соответствующим субъектом за третье лицо в одностороннем порядке на основе нормативно-правового акта. Нет оснований также считать, что следует в обязательном порядке в данном случае получать предварительное согласие кредитора, хотя данный акт осуществляется в пользу кредитора.

Как уже говорилось выше, формы муниципального долга являются так же основанием его возникновения.

Классификация долга органов власти всех уровней может проводиться по разным признакам. Обычно в качестве таковых используются следующие:

- экономический признак (набор слагаемых компонентов)

- тип заёмщика,

- форма долговых обязательств,

- срочность долговых обязательств,

- рынок заимствований,

- тип кредитора,

- валюта заимствований,

- официальный (бюджетный) признак.

В зависимости от слагаемых компонентов публичный долг бывает: капитальным, основным и текущим. Законодательство не дает трактовку понятия публичного муниципального долга. Анализируя ссылки Бюджетного кодекса, можно сделать вывод :

Капитальный долг муниципального образования (по аналогии с государственным, согласно с БК РФ) может представлять собой всю сумму выпущенных и непогашенных муниципальным образованием обязательств и гарантированных им долговых обязательств других лиц, включая проценты, которые должны быть, выплачены по этим обязательствам.

Основной долг муниципального образования – это номинальная стоимость всех долговых обязательств муниципального образования и гарантированных им заимствований.

Текущий долг составляют предстоящие расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам, принятым на себя органами местного самоуправления, и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.