Раздел 4. Долговая политика муниципального образования

1. Муниципальные и федеральные займы.

2. Формирование и современное состояние муниципального долга г.о. Самара.

1. Муниципальные и федеральные займы.

В соответствие со ст. 6 п.7 Бюджетного кодекса Российской Федерации муниципальный заем (заимствование) представляет собой передачу в собственность муниципального образования денежных средств, которые оно обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа.

В настоящее время в России наиболее распространенным источником покрытия инвестиционных расходов остаются муниципальные заимствования –займы, привлекаемые от физических и юридических лиц в валюте Российской Федерации, по которым возникают долговые обязательства органа местного самоуправления как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками. Согласно практике ряда зарубежных стран к муниципальным займам зачастую относят не только займы, осуществленные муниципалитетами, но и займы субъектов федерации.

Органы местного самоуправления от имени местного сообщества имеют право прибегать к заимствованиям только тогда, когда иное финансирование расходов недоступно или экономически нецелесообразно. Финансовые ресурсы могут привлекаться путем выпуска муниципальных ценных бумаг (от имени муниципального образования) и кредитов. Право осуществления муниципальных заимствований от имени муниципального образования и выдачи муниципальных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов принадлежит главе муниципального образования, если уставом муниципального образования не установлено иное.

Совокупность долговых обязательств муниципального образования является муниципальный долгом. Долговые обязательства муниципального образования не должны превышать 10 лет и могут существовать в форме:

• кредитных соглашений и договоров, заключенных муниципальным образованиям;

• муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования;

• договоров о предоставлении муниципального гарантий, договоров – поручительств муниципального образования по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

• долговых обязательств юридических лиц, переоформленных в муниципальный долг на основе правовых актов органов местного самоуправления.

Муниципальный долг полностью и без условий обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну. Российская Федерация и субъекты Российской Федерации не несут ответственности по долговым обязательствам муниципальных образований, если указанные обязательства не были ими гарантированы. Муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если соответствующие обязательства не были ими гарантированы.

В местном бюджете должен быть установлен верхний предел муниципального долга. При этом предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления, предельный объем заемных средств, направляемых муниципальным образованием в течение текущего финансового года на финансирование дефицита местного бюджета, предельный объем расходов на обслуживание муниципального долга в текущем финансовом году, сроки погашения долговых обязательств органов местного самоуправления не могут превышать значений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Предельный объем муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Муниципальные ценные бумаги могут выпускаться исключительно в целях финансирования инвестиционных расходов муниципального образования (для капиталовложений, мер по содействию капиталовложениям и для консолидации долгов) в случаях и объемах, предусмотренных местным бюджетом. Выпуск муниципальных ценных бумаг и исполнение обязательств по ним обеспечивается резервным муниципальным имущественным фондом и средствами местного бюджета, предусмотренными для финансирования инвестиционных расходов.

Эмиссия муниципальных ценных бумаг допускается только в случае утверждения решением органа местного самоуправления в бюджете на текущий финансовый год предельного размера муниципального долга и предельного размера муниципального долга и предельного объема заемных средств, направляемых муниципальным образованием в течение текущего финансового года на финансирование бюджетного дефицита. В составе предельного объема заемных средств не учитываются средства, привлекаемые и полностью используемые в текущем финансовом году на погашение имеющегося долга, расходы на обслуживание соответствующего государственного долга и муниципального долга в текущем финансовом году.

Если при исполнении местного бюджета расходы на обслуживание муниципального долга превышает 15 % расходов его бюджета, а также в случае превышения предельного объема заемных средств, когда муниципальное образование не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, уполномоченный на то орган государственной власти субъекта Российской Федерации может применить следующие меры: назначить ревизию местного бюджета, передать исполнение местного бюджета под контроль органа, исполняющего бюджет субъекта Российской Федерации, или принять иные меры, предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации.

Муниципальные образования могут предоставлять гарантии юридическим лицам для обеспечения исполнения их обязательств перед третьими лицами. Муниципальные гарантии предоставляются уполномоченным органом местного самоуправления. При предоставлении муниципальной гарантии соответствующий финансовый орган обязан провести проверку финансового состояния получателя указанной гарантии. Представительный орган может поручить контрольному органу муниципального образования провести проверку финансового состояния получателя государственной или муниципальной гарантии. В договоре о предоставлении государственной или муниципальной гарантии должно быть указано обязательство, которое ею обеспечивается. В бюджете должен быть установлен верхний предел общей суммы муниципальных гарантий, а также перечень гарантий на сумму, превышающую 0,01% расходов соответствующего бюджета.

Общая сумма предоставленных гарантий включается в состав муниципального долга как вид долгового обязательства. При исполнении получателем своих обязательств перед третьим лицом на соответствующую сумму сокращается муниципальный долг, что отражается в отчете об исполнении бюджета. Соответствующий финансовый орган ведет учет выданных гарантий, исполнения получателями своих обязательств, обеспеченных этими гарантиями, а также учет осуществления платежей по ним. На основании данных этого учета представительному органу власти предоставляется подробный отчет о выданных гарантиях по всем получателям указанных гарантий, об исполнении этими получателями обязательств, обеспеченных указанными гарантиями, и осуществлении платежей по ним.

Для муниципального образования объем дефицита бюджета не может превышать 10% доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации – 15% доходов бюджета субъекта без учета финансовой помощи из федерального бюджета.

Максимальный размер расходов на обслуживание муниципального долга не должен превышать 15% расходов бюджета (аналогично по государственному долгу субъекта Российской Федерации ).

Особенности формирования муниципальных займов, а также займов субъектов Российской Федерации исследованы во многих работах отечественных ученых.

При выборе концепции займа эмитенту необходимо решить два основных вопроса: во-первых, определить цели заимствования; во-вторых, выявить источники средств для обслуживания и погашения займа.

Нерыночные муниципальные займы обычно являются целевыми, направленными на финансирование какого- либо проекта- сооружения дорог, мостов, реставрацию памятников культуры и проч. Рыночные муниципальные займы выступают в виде муниципальных ценных бумаг, а доходы от их эмиссии могут направляться на различные цели.

Не менее важен вопрос изыскания источника погашения займа, а также его привлекательности.

Именно повышению привлекательности наибольшее внимание уделяли российские разработчики инвестиционных займов, погашаемых в натуральной форме (жильем, телефонами, земельными участками). Таким образом возникли, например, жилищные сертификаты. Однако данный подход актуален лишь для целевых муниципальных займов. При эмиссии рыночных муниципальных ценных бумаг используется традиционная форма денежного погашения.

Основные цели эмиссии муниципальных ценных бумаг в зависимости от срока обращения – это покрытие сезонных и временных дисбалансов между расходами и поступлениями налоговых платежей (краткосрочные бумаги ), финансирование долгосрочных целевых программ, а также покрытие долгосрочного бюджетного дефицита, который возникает вследствие текущих операций.

При размещении муниципальных ценных бумаг на рынке преимущественно используется аукцион и доразмещение. Некоторые заемщики используют консорциальную форму размещения. Однако организация консорциумов при размещении ценных бумаг находится пока еще на невысоком уровне, поскольку не существует правил формирования консорциума, формализованных требований к его членам, нормативно определенных стандартов взаимодействия консорциума андеррайтеров и эмитента. Поэтому на рынках муниципальных ценных бумаг получает распространение размещение посредством такого профессионального участника рынка, который выполняет функции агента по размещению.

Выпуск местных облигационных займов осуществлялся даже в практике СССР (в марте 1929 г. такой заем был выпущен московскими властями на нужды школьного, больничного и коммунального властями на нужды школьного, больничного и коммунального строительства). В настоящее время муниципальные займы стали крайне редким событием и незначительны по объему, что объясняется следующими причинами:

• неустойчивость налоговой и иной доходной базы как источника покрытия обязательств по облигационным займам, хроническим дефицитом многих местных бюджетов, неудовлетворительным финансовым положением регионов;

• покрытием значительной части местных расходов дотациями из вышестоящих бюджетов (в этих условиях самофинансирование за счет выпуска местных облигационных займов приведет к сокращению бесплатных дотаций «сверху» );

• нежеланием местных властей осуществлять на основе долговых обязательств инвестиционные проекты, вместо безвозмездных источников;

• отсутствием на местах разработанных стратегий оздоровления региональных бюджетов, низким уровнем квалификации персонала эмитента, незнанием технологий выпуска и обращения и т.п.

Как государственные, так и муниципальные облигации до августовского кризиса 1998 г. своевременно и в полном объеме обслуживались и погашались. Позже отмечается кризис платежеспособности большинства российской регионов. К настоящему времени наблюдается постепенный рост числа регионов, выходящих на рынок ценных бумаг, но докризисный уровень еще не достигнут. В мировой практике инструментарий муниципальных заимствований интенсивно развивается, появляются другие виды муниципальных рыночных ценных бумаг, например с плавающей ставкой, индексированные и прочие. Проведение муниципальных займов на основе ценных бумаг становиться реальным механизмом экономического развития российских регионов.

Муниципальные ценные бумаги выступают в форме долговых ценных бумаг, эмитируемых муниципалитетами с целью привлечения заемных средств на внутреннем рынке.

Муниципальные займы по целям заимствования делятся на:

• целевые, ориентированные на инвестиционный сектор экономики;

• нецелевые, ориентированные на финансовый (фиктивный) сектор.

По характеру решаемых задач эмитируемые в России муниципальные займы подразделяются на три группы, и при принятии решения о выпуске ценных бумаг эмитенты ставят следующие задачи:

• инвестиционные – для жилищного строительства и развития местной промышленности, производства, транспортной и социальной сфере;

• социальные – для защиты сбережений населения от инфляции; финансирования социальных программ; создание новых рабочих мест; решения экологических проблем;

• бюджетные – для финансирования текущих расходов бюджета; сглаживания неравномерностей поступления налоговых платежей в бюджет; погашения задолженности местного бюджета перед предприятиями; погашения задолженности перед бюджетом по налогам.

По сроку обращения муниципальные займы представлены выпусками:

• краткосрочными (до 1 года);

• среднесрочные (1-5 лет);

• долгосрочными (5-30 лет) (не получившими широкого распространения из-за высокого уровня инфляции).

В зависимости от модели займа выделяют:

• жилищные;

• телефонные;

• арбитражные;

• ГКО-подобные;

• сельские облигации, или агрооблигации;

• инвестиционно-промышленные;

• социально- экономические.

В зависимости от характера обеспечения займы деляться на следующие виды:

• облигации общего покрытия (общего займа) – обеспечиваются средствами бюджета (отдельными его статьями) и имуществом (частью имущества), находящего в собственности эмитента;

• доходные облигации – обеспечиваются доходами или имуществом от реализации конкретных инвестиционных проектов, профинансированных за счет средств от выпуска облигаций;

• обеспечением по облигациям смешанного («двойного») покрытия выступают смешанные активы в комбинации с гарантиями третьих лиц.

По видам замы представляют собой:

• облигации со сроком погашения более года;

• КДО, или краткосрочные долговые обязательства, эмитируются на срок до одного года, не преследуют инвестиционных целей и предназначены для финансирования текущих расходов.

В свою очередь они подразделяются на:

• долговые обязательства по типу ГКО, т.е. дисконтные ценные бумаги, выпускаемые в безналичной форме;

• краткосрочные облигации по типу ГКО, до последнего времени их выпускали субъекты Российской Федерации. Они являются дисконтными именными ценными бумагами и выпускаются в безналичной форме отдельными траншами сроком от 2 до 24 месяцев через аукционную форму продажи. Целями выпуска данных обязательств является финансирование текущих расходов бюджета. Подобные обязательства эмитируются государственными органами многих развитых стран;

• казначейские сертификаты. Эмитент определяет их как краткосрочные долговые обязательства с имущественным залогом (в виде золота), со сроком на один год для покрытия части бюджетного дефицита. Погашаются путем оплаты рублевого эквивалента стоимости 50 г золота пробы 0,9999 или путем передачи соответствующего количества золота. По сути, они аналогичны Золотому сертификату Минфина России 1993 г. выпуска;

• краткосрочные конвертируемые долговые обязательства. Особенность их в том, что они могут быть конвертируемы в акции (паи) объектов муниципальной собственности на аукционах по приватизации;

• казначейские облигации, могут быть погашены денежными средствами или налоговым освобождением.

По источникам получения доходов и обслуживания долга займы подразделяются на:

• имущественно-доходные, выпускаемые под конкретный самоокупаемый доходный проект и погашаемые доходами от его реализации;

• финансовые (депозитно-арбитражные ), основным источником которых являются доходы от размещения средств займа на банковских депозитах и от операций с другими высокодоходными финансовыми инструментами (арбитражные операции);

• бюджетные (бюджетно-налоговые), обслуживаемые за счет налоговых поступлений в бюджет. Часто в стремлении расширить доходную базу займов эмитенты прибегают к комбинированию различных источников получения доходов – комбинированным займам.

По форме выплаты дохода (погашение облигации) выделяют:

• займы с денежной формой погашения;

• займы с натуральной (неденежной) формой погашения.

С начала 1997 г. развитие рынка и концентрация его участников в основном происходили в финансовых центрах России. Это позволило значительно облегчить доступ органов местного самоуправления к ресурсам общероссийского фондового рынка и создать условия для более эффективной организации заимствований.

В настоящее время лишь немногие муниципалитеты могут позволить себе заимствования на фондовом рынке. С августа 1998г. по 1 января 2000 г. Минфином России зарегистрированы выпуски долговых ценных бумаг только 8 муниципальных образований. В последующие годы распространение получают проекты муниципальных займов, стимулирующие развитие жилищного строительства. Проекты этих займов построены по следующей схеме:

• эмитенты облигации – муниципальный орган власти (административно- территориальное образование Российской Федерации );

• облигация дает право на определенное количество жилой площади;

• за счет аккумулированных денежных средств осуществляется строительство или реконструкция зданий, что исключает из этой схемы потребность в средствах бюджета;

• обязательства по облигациям погашаются предоставлением жилой площади;

• уполномоченный банк осуществляется андеррайтинг и брокерскую работу с облигациями, одновременно осуществляя учет поступлений на счет эмитента и используя накапливаемые на них средства для финансирования строительства;

• облигационный заем обеспечивается имущественными гарантиями со стороны держателей реальных служебных или жилых помещений, а так же финансирования строительства;

Согласно требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации (ст. 121) субъекты Российской Федерации обязаны вести долговую книгу, в которую вносятся сведения об их долговых обязательствах.

Местные облигационные займы не являются государственными ценными бумагами. Однако некоторые муниципальные займы (Нижнего Новгорода, Перми и других городов) получили поручительство Правительства Российской Федерации и статус государственного. Большинство выпускаемых в период 1992 -1995 гг. ценных бумаг субъектов Федерации носили «особый характер», потому что при существовавшем режиме налогообложения размещать муниципальные займы без получения ими статуса государственных было нецелесообразно: операции с государственными ценными бумагами налогом на прибыль не облагались. В соответствии с Положением « О выпуске и обращении ценных бумаг на фондовых биржах в РСФСР», утвержденным постановлением Правительства РСФСР от 28.12.1991 г. №78 (утратило силу, но применялось в части, не противоречащей Федеральному закону от 22.04.1996 г. №39-ФЗ « О рынке ценных бумаг») государственные долговые обязательства – это «любые ценные бумаги, удостоверяющие отношения займа, в которых должником выступает государство, органы государственной власти и управления», а администрацией субъектов Российской Федерации, по сути, являются органы государственной исполнительной власти на местах. Таким образом, была создана эффективная система региональных заимствований в Российской Федерации, в определенной степени удалось нормализовать и упорядочить процесс выпуска региональных долговых обязательств.

Облигации органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления впервые были размещены на российском фондовом рынке в 1992 г. К середине 1995 г. в стране было зарегистрировано более шестидесяти выпусков на общую сумму более 4,5 трлн руб. (а по неофициальным данным – 9,5 трлн руб.). Крупнейшим из зарегистрированных муниципальных займов был городской заем Санкт – Петербурга с объемом эмиссии 2,1 трлн руб. по номинальной стоимости, займы Нижегородской, Свердловской, Оренбургской областей и г. Находки ( по 100 млрд руб. каждый) и заем Тюменской области (800 млн руб.).

Посредником и агентами по распространению и обслуживанию облигаций выступают профессиональные участники рынка ценных бумаг. Поэтому в процессе эмиссии муниципального займа участвуют три стороны эмитент (орган власти субъекта Федерации или местного самоуправления), посредник – профессиональный участник рынка (банки и инвестиционные компании – дилеры или агенты) и конечные инвесторы (физические или юридические лица).

Распространение займов проводится методом публичного (открытого) или частного (закрытого) размещения.

Практически во всех случаях гарантами выступают сами эмитенты. Обычно доходность муниципальных ценных бумаг ниже банковских ставок, что компенсируется более высокой надежностью и налоговыми льготами, а также (в ряде случаев) розыгрышами вещевых лотерей, садовых участков, жилья.

Нередко успех продажи муниципальных займов зависит от степени проработки связанных с размещением, обращением и погашением облигаций вопросов обеспечения надежности и финансовой привлекательности облигаций. С этой точки зрения, по мнению экспертов, к наиболее успешным относятся займы Санкт –Петербурга и Москвы. Ленинградской области, Алтайского края, Ухты, Сыктывкара. В других случаях эмитент часто сталкивается с пассивностью и незаинтересованностью инвесторов. Поэтому он не может мобилизовать достаточно средств для продажи намеченных проектов.

В целом развитие рынка муниципальных ценных бумаг характеризуется:

• отсутствием четких и грамотно подготовленных инвестиционных планов эмитента;

• протекционизмом администрации регионов в отношении местных финансовых институтов при выборе организаций по обслуживанию муниципального займа – большинство займов субъектов Федерации размещались через собственную торгово-депозитарную и расчетную системы и близкого к администрации генерального агента/ финансового консультанта;

• сравнительно низким уровнем ликвидности муниципальных облигаций;

• частыми неверными оценками финансовыми консультантами эмитентов текущей экономической ситуации, что производило к неопределенным срокам эмиссии и большим издержкам организационного характера;

• отсутствием общепринятых классических схем гарантий погашения долговых обязательств.