65. Зміст і практична реалізація принципу поділу влади в Україні.

      У відповідності зі статтею 6 державна влада в Україні

здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і

судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади

здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і

відповідно до законів України, що дає можливість запобігти

диктатуру будь-якої з них і водночас організувати їх спільну діяльність на

основі взаємозалежності та взаємодії у процесі реалізації єдиної

державної влади в Україні.

      У частині 2 статті 6 у первинному вигляді закріплені основи системи

"Стримувань і противаг". Згадані органи здійснюють свої повноваження у

встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України.

      Реалізація єдності державної влади передбачає різні

варіанти. Так, Верховна Рада України як єдиний законодавчий орган

повинна своєю нормотворчою роботою на практиці будувати єдину систему

національного права, а виконавча влада здійснює свої повноваження

шляхом застосування відповідних норм права, як правило, централізовано,

всіма ланками системи виконавчої влади.

      Особливе місце в системі органів державної влади займає

Президент України, який не входить безпосередньо до жодної з

гілок влади. Тим не менше його статус, як глави держави, наділяє його

повноваженнями, відповідно до яких він є гарантом

державного суверенітету, територіальної цілісності України,

додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина. Оскільки ці

повноваження більше чи менше властиві всім органам державної влади,

Президент, здійснюючи об'єднуючу функцію, безпосередньо

вплив на їх діяльність у процесі здійснення державної влади.

66. Принцип децентралізації державного управління та деконцентрації публічної влади в Україні.

З урахуванням того, що Україна є унітарною державою, а Росія федерацією, досвід розмежування повноважень Росії може бути корисним з організаційної точки зору: созданое державою при Президентові Росії за участю міністерств та наукових установ комісії з розмежування повноважень; Концепції розмежування видаткових повноважень між рівнями влади, розробленої такий Комісією методології вдосконалення бюджетного законодавства в області регулювання видаткових повноважень; деталізація предметів спільного ведення повне розмежування щодо їх виконання між рівнями влади.

До загальних елементів адміністративної реформи в галузі місцевих фінансів належать такі:

- Особливу увагу органам базового рівня (муніципалітетам або інтегрованим одиницям);

- Демократична внутрішня схема організації управління в органах місцевого самоврядування;

- Поява альтернативних форм надання послуг із залученням приватного та громадського секторів на принципах спільного фінансування;

- Фінансова і податкова реформа на територіальному рівні.

До загальних рис розмежування доходів і видатків в європейських країнах можна віднести напрямки та темп їх системного розвитку. При утворенні базового рівня спостерігаються чіткі відмінності у виборі варіантів. У північноєвропейської моделі (балтійські країни) відмовилися від злиття адміністративно-територіальних одиниць. Інша класична ситуація заснована на традиційній південно-європейської моделі, при якій на базовому рівні гарантується автономія, але в той же час на регіональному рівні здійснюється державний контроль. У Польщі представлена ​​третя модель, в рамках якої одночасно відбулася помірна інтеграція і були створені органи влади середньої ланки. В цілому характерні відмінності відзначаються в основному в структурі і, в меншій мірі, в обраних моделях.

В основу здійснення реформування системи державного управління в Україні з 1998 р. були покладені основні положення Концепції адміністративної реформи в Україні. У зв'язку з цим було розроблено і прийнято низку законопроектів та інших нормативно-правових актів зокрема щодо діяльності Кабінету Міністрів, внесення змін до Конституції України.

Удосконалення адміністративно-територіального устрою України направлено на реалізацію гасла «Україна - держава самоврядних громад (громад)» і передбачає створення правових передумов утворення економічно спроможних адміністративно-територіальних одиниць різного рівня.

 З метою забезпечення дотримання принципу суспільної солідарності в зарубіжних країнах формується фонд фінансового вирівнювання або фонд фінансової підтримки регіонів, діяльність якого дозволяє забезпечити прозорість і відповідальність при перерозподілі ресурсів від регіонів-донорів до регіонів-реципієнтів у процесі фіскального вирівнювання.

Для ефективного виконання аллокаціонной функції держави необхідно перейти до децентралізації повноважень, визначення функціональної відповідальності у витратах. В унітарних країнах існує два суб'єкти міжурядових фіскальних відносин - центральний уряд і виконавчі органи місцевого самоврядування - місцеві уряди. Тому головним завданням у ході адмінреформи є внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо визначення міжбюджетних відносин, однак це буде доречним лише в комплексі заходів з адміністративної реформи і в перспективі передбачає спрощення системи розмежування видатків.

Міжбюджетні відносини повинні розглядатися як відносини між центральним урядом, з боку держави, і місцевими урядами, з боку місцевого самоврядування з приводу перерозподілу фінансових ресурсів у сфері публічних фінансів.

Основною метою такого перерозподілу є, по-перше, забезпечення необхідного рівня фінансування агентських державних послуг, виконавцями яких є органи місцевого самоврядування, по-друге, вирівнювання фінансових можливостей органів місцевого самоврядування щодо надання місцевих послуг громадянам на основі принципу солідарних внесків «багатих» територій в фонд фінансового вирівнювання та їх подальшого перерозподілу в інтересах «бідних» територій, які не можуть забезпечити надання послуг на рівні державних соціальних стандартів. Поліпшення управління фінансовими ресурсами громадського сектору, раціоналізація державних витрат забезпечується за рахунок їх роздержавлення - збільшення частки комунальної власності та витрат комунального сектора в суспільних витратах.

 Забезпечення фіскальної автономії місцевого самоврядування або достатньої власної доходної бази та права встановлювати у визначених межах надбавки до загальнодержавних податків можливо, як і в більшості країн, шляхом впровадження місцевих майнових податків та за рахунок диверсифікації джерел фінансування органів місцевого самоврядування, тобто організації фінансування виконання органами місцевого самоврядування покладених на них функцій за допомогою таких фінансових інститутів та інструментів, як: місцеві податки і збори, муніципальні запозичення, муніципальні кредити, бюджет розвитку.

Таким чином підвищення ефективності державної підтримки місцевого самоврядування в Україні тісно пов'язане з реформуванням системи державного управління, адміністративною реформою, реформою системи місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою, податкової системи України та самої бюджетної системи країни.

Це передбачає реалізацію комплексів заходів, які охоплюють такі напрямки:

1. формування оптимальної структури органів державного управління та місцевого самоврядування, визначення основних змістом діяльності цих органів надання державних і громадських послуг, децентралізація завдань, повноважень і відповідальності щодо надання таких послуг;

2. реформування існуючого адміністративно-територіального устрою країни, формування економічно і фінансово самодостатніх територіальних громад як первинних носіїв місцевого самоврядування та базових адміністративно-територіальних одиниць, що має стати основою для формування нового бюджетного устрою держави;

3. реформування податкової системи країни, корінне підвищення в ній ролі місцевих податків і зборів, децентралізація фіскальних повноважень в інтересах територіальних громад та органів місцевого самоврядування інших рівнів;

4. реальне відділення бюджетів територіальних громад та інших органів місцевого самоврядування від державного бюджету України, організація їх взаємовідносин на принципах самостійного функціонування.

Аналіз стану державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні засвідчив, що її ефективність залежить від проведення в Україні муніципальної реформи в рамках реформування адміністративної системи.

У процесі реформування в Україні мають бути схваленим державна концепція реформ і заходи щодо її реалізації, необхідні для їх консолідованого проведення, визначені механізми узгодження різними політичними силами пріоритетів і напрямів трансформації системи територіальної організації влади.

Для бюджетної системи на етапі становлення української державності були характерні:

- Нераціональність і багатоланкових бюджетного устрою;

1. відсутність законодавчого розмежування функцій і завдань центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо здійснення бюджетних видатків;

2. відсутність державних соціальних стандартів таких витрат, правова невизначеність обов'язкових завдань органів місцевого самоврядування щодо здійснення видатків;

3. відсутність механізмів фінансування тих повноважень місцевих органів влади, які передаються їм центральними органами влади (делегованих повноважень);

4. слабка власна дохідна база місцевих органів влади, в результаті чого їх доходи в основному формуються за рахунок відрахувань з бюджетів вищого рівня;

5. незацікавленість місцевих органів влади зміцнювати власну доходну базу, оскільки перелік і рівень їх доходів щорічно переглядається органами влади вищого рівня;

6. нераціональна, багатоканальна система бюджетного фінансування та дублювання функцій різних рівнів влади по вертикалі, що є основною причиною невлаштованості мережі, контингентів і штатів у бюджетній сфері;

7. відсутність ефективної системи вирівнювання витрат і доходів адміністративно-територіальних одиниць з різним податковим потенціалом і різними потребами у видатках;

- Правова неврегульованість і суб'єктивізм у наданні бюджетних

трансфертів, недосконалість бюджетного процесу, що призводило до необхідності

використання неефективних схем управління з єдиного центру засобами

консалідірованого бюджету України.

Основними напрямами розвитку місцевих фінансів в процесі адмін реформи є:

- Створення бюджетної системи та міжбюджетних взаємовідносин, що відповідатимуть новій конституційній природі державної влади та потребам розвитку місцевого самоврядування;

- Раціоналізація системи сукупних державних витрат, мережі, контингентів і штатів бюджетних установ;

- Розмежування відповідальності центральних та місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у сфері надання державних і громадських послуг;

- Впровадження в цій сфері обов'язкових завдань органів місцевого самоврядування;

- Впровадження державних соціальних стандартів бюджетних витрат;

- Переклад бюджетів місцевого самоврядування на власну дохідну базу;

- Запровадження механізму фінансування делегованих повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування;

- Спрощення системи фінансового вирівнювання та системи трансфертів, які базуються на прозорій правовій основі та об'єктивних критеріях.

До першочергових завдань відносяться:

- Законодавче визначення відповідальності центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, обласних і районних Рад і територіальних громад у сфері надання державних і громадських послуг;

- Законодавче впровадження державних мінімальних соціальних стандартів, зокрема в галузі охорони здоров'я, визначення обов'язкових завдань органів місцевого самоврядування та освіти щодо бюджетних видатків;

- Визначення переліку та вартісна оцінка делегованих повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування щодо кожного рівня місцевого самоврядування, перехід до фінансування таких повноважень за рахунок субсидій з державного бюджету;

- Правове врегулювання статусу спільної власності територіальних громад, яка знаходиться в управлінні обласних і районних Рад;

- Переклад бюджетів територіальних громад на власну дохідну базу за рахунок підвищення ролі місцевих податків і зборів;

- Створення у складі державного бюджету і бюджетів місцевих державних адміністрацій фондів фінансового вирівнювання;

- Впровадження спеціальних процедур державного фінансового контролю за фінансовими зобов'язаннями органів місцевого самоврядування.

Розмежування прибуткових і витратних повноважень тісно пов'язане з адміністративною реформою, реформою виконавчої влади та місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою, податкової системи України. Вона передбачає такі напрямки, як:

- Формування оптимальної структури органів державного управління та місцевого самоврядування, здатних забезпечити реалізацію покладених на них функцій щодо надання відповідних послуг, децентралізація повноважень щодо надання цих послуг;

- Реформування адміністративно-територіального устрою країни, формування економічно і фінансово самодостатньою нової низової адміністративно-територіальної одиниці - територіальних громад, яке повинно стати основою формування нового бюджетного устрою країни: бюджет територіальної громади, районний бюджет, обласний бюджет, державний бюджет;

- Реформування податкової системи країни, підвищення ролі місцевих податків і зборів, децентралізація фіскальних повноважень в інтересах територіальних громад та органів місцевого самоврядування інших рівнів;

- Відділення бюджетів територіальних громад, обласних і районних бюджетів місцевого самоврядування від державного бюджету, організація їх взаємовідносин на принципах самостійного функціонування.

На першому етапі адміністративної реформи повинні бути реалізовані заходи по формуванню економічно та фінансово самодостатніх територіальних громад. Чисельність населення територіальної громади не повинна бути менше 5 (8-10) тис. осіб. Крім цих заходів доцільно в рамках першого етапу впровадити нову систему фінансового вирівнювання для територіальних громад і нову систему трансфертів, а також державні соціальні стандарти у галузі освіти і охорони здоров'я.

На першому етапі повинна бути поліпшена система фінансування делегованих повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування.

На другому етапі реформи доцільно відокремити від видатків державного бюджету видатки, які фінансуються за рахунок обласних та районних бюджетів органів місцевого самоврядування з метою забезпечення спільних інтересів територіальних громад. На цьому етапі доцільно визначити власну дохідну базу обласних і районних бюджетів органів місцевого самоврядування, а також запровадити нову систему фінансового вирівнювання відносно цих бюджетів.

На третьому етапі реформи передбачається розмежування відповідальності між центральними та місцевими органами виконавчої влади щодо надання державних послуг, деконцентрація повноважень у цій сфері, визначення сфер спільної відповідальності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо надання таких послуг та принципів взаємної делегування повноважень і передачі фінансових ресурсів між рівнями влади.

З метою реалізації зазначених заходів має бути прийняте ряд законодавчих актів, створено спеціальні комісії Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України щодо розмежування повноважень між державою та органами місцевого самоврядування, доцільним є прийняття відповідного Закону України