4.5 Проверки
4.5.1 Мониторинг и измерения. Организация должна разработать, выполнять и поддерживать в рабочем состоянии процедуру(ы) регулярного мониторинга и измерения основных характеристик своих операций, которые могут существенно воздействовать на окружающую среду. Процедура(ы) должна включать документальное оформление информации для мониторинга результатов деятельности, соответствующий операционный контроль и соответствие экологическим целям и задачам организации.
Организация должна обеспечить, чтобы оборудование, используемое для осуществления мониторинга и измерений, прошло калибровку и поверку и поддерживалось в рабочем состоянии, а соответствующие записи хранились.
4.5.2 Оценка соответствия. Придерживаясь своего обязательства о соответствии, организация должна разработать, выполнять и поддерживать в рабочем состоянии процедуру(ы) периодической оценки соответствия применимым к ней законодательным требованиям.
Организация должна оценивать соответствие другим требованиям, с которыми она согласилась. Организация может объединить эту оценку с оценкой соответствия законодательству, или разработать для этого отдельную процедуру.
Организация должна хранить записи результатов периодических оценок.
4.5.3 Несоответствия, корректирующие и предупреждающие действия. Организация должна разработать, выполнять и поддерживать в рабочем состоянии процедуру(ы) по выявлению текущих и потенциальных несоответствий и принятия корректирующих и предупреждающих действий. Процедура должна определять требования по:
а) определению и исправлению несоответствий и принятию мер по смягчению их неблагоприятных экологических последствий,
б) изучению несоответствий, определению их причин и принятию необходимых мер для того, чтобы избежать их появления,
в) оценка необходимости осуществления действий по предотвращению несоответствий и выполнение необходимых действий чтобы избежать их появления,
г) документирование результатов предпринятых корректирующих и предупреждающих действий, и
д) анализ эффективности предпринятых корректирующих и предупреждающих действий.
Предпринятые действия должны соответствовать важности проблем и выявленному воздействию на окружающую среду. Организация должна обеспечить, что все необходимые изменения внесены в документацию СЭМ.
4.5.4 Управление записями. Организация должна разработать и поддерживать в рабочем состоянии записи, необходимые для демонстрации соответствия требованиям ее СЭМ и данному международному стандарту, а также записи по достигнутым результатам.
Организация должна разработать, выполнять и поддерживать в рабочем состоянии процедуру(ы) по идентификации, хранению, обеспечению сохранности, поиску, ведению и удалению записей. Записи должны быть разборчивы, идентифицируемы и прослеживаемы.
4.5.5 Внутренний аудит. Организация должна обеспечить, что внутренние аудиты СЭМ проводились в запланированное время, с тем, чтобы:
а) определить соответствует или нет СЭМ запланированным мероприятиям по экологическому менеджменту, в том числе требованиям настоящего стандарта, и внедрена и функционирует ли должным образом СЭМ,
б) предоставить информацию о результатах аудита руководству.
Программа аудита должна планироваться, разрабатываться, выполняться и поддерживаться организацией, с учетом экологической важности различных видов ее деятельности и результатов предыдущих аудитов.
Процедура аудита должна быть разработана, выполняться и поддерживаться в рабочем состоянии, а также включать:
распределение ответственности и требования для планирования и проведения аудитов, сообщать результаты и хранение связанных с этим записей,
определение критериев аудита, границ, периодичности и методов.
Подбор аудиторов и проведение аудитов должно обеспечивать объективность и беспристрастность процесса аудита.
4.6 Анализ со стороны руководства. Высшее руководство организации должно анализировать СЭМ через установленные промежутки времени, с тем, чтобы обеспечить на постоянной основе ее надлежащую работу, адекватность и эффективность. Анализы должны включать оценку возможностей для улучшения и необходимости внесения изменений в СЭМ, включая экологическую политику, экологические цели и задачи. Записи по анализу руководства должны храниться.
Данные для анализа руководства должны включать:
а) результаты внутренних аудитов и оценку соответствия законодательным и другим требованиям, с которыми организация согласилась,
б) данные о взаимодействии с внешними заинтересованными сторонами, включая жалобы,
в) результаты экологической деятельности организации,
г) степень достижения экологических целей и задач,
д) статус корректирующих и предупреждающих действий,
е) данные о выполненных действиях с момента прошлого анализа руководства,
ж) изменившиеся обстоятельства, включая изменения требований экологического законодательства и других требований, связанных с экологическими аспектами деятельности организации,
з) рекомендации по улучшению.
Результаты анализа со стороны руководства должны включать любые решения и действия, связанные с возможными изменениями экологической политики, целей, задач и других элементов СЭМ, согласующиеся с обязательством по последовательному улучшению.
Лекция 9. Органы управления в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов
Началом формирования системы государственных органов управления в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов можно считать 1988 год, когда Постановлением Правительства был создан Государственный комитет бывшего СССР по охране природы. В задачи Комитета входили разработка и реализация эффективной политики в сфере охраны окружающей среды. Аналогичные Комитеты были созданы во всех республиках, областях и городах. С тех пор организация природоохранной деятельности в Российской Федерации непрерывно совершенствуется.
В 2000 г. в результате реорганизации природоохранных органов был упразднен Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды (Госкомэкологии России). Функции Госкомэкологии России были переданы Министерству природных ресурсов Российской Федерации.
В это же время произошло введение в России федеральных округов. В семи субъектах федерации – центрах федеральных округов Министерством природных ресурсов РФ были сформированы Департаменты природных ресурсов (ДПР). В остальных субъектах федерации были созданы комитеты по природным ресурсам, которые позже были преобразованы в главные управления природных ресурсов и охраны окружающей среды. Эти департаменты и управления приняли на себя значительную часть функций упраздненных территориальных подразделений Госкомэкологии России. Министерство природных ресурсов Российской Федерации и его территориальные подразделения являются специально уполномоченными государственными органами в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Федеральные природоохранные органы на уровне города и района были упразднены.
Одновременно с реорганизацией федеральных органов, исполнительной властью субъектов Российской Федерации было начато создание природоохранных органов субъектов Российской Федерации.
В настоящее время в сфере управления охраной окружающей среды и использования природных ресурсов на территории субъекта Федерации участвуют территориальные подразделения федеральных исполнительных органов (МПР РФ, Росгидромета, Госкомитета по рыбному хозяйству, Федеральной службы земельного кадастра РФ и др.), исполнительные органы субъекта Федерации, органы муниципальных образований.
Сосуществование на одной территории природоохранных органов различной принадлежности выявило определенные трудности в их взаимоотношениях. Функции, права, полномочия каждого из этих органов не вполне ясны. На практике происходит дублирование функций при нечетких полномочиях.
Правительством Российской Федерации было признано необходимым осуществление комплекса мер по совершенствованию управления природоохранной деятельностью. Эти меры были направлены на:
повышение роли и ответственности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в решении вопросов обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей природной среды на соответствующих территориях;
совершенствование структуры органов управления в области охраны окружающей природной среды, предусматривающее реформирование территориальных органов Министерства природных ресурсов Российской Федерации одновременно с созданием системы природоохранных органов субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;
передачу части полномочий федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Реализация указанных мер частично нашла свое отражение в новом Законе РФ «Об охране окружающей среды», принятом в 2002 г. Статьи 5, 6, 65, 66 этого Закона определяются полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъекта РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов.
Полномочия органов управления в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов
Существующим законодательством значительная часть полномочий по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов закреплена за федеральными органами исполнительной власти. Другая часть полномочий находится в совместном ведении федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов власти субъектов федерации.
Базовые нормативные акты природоохранного и ресурсного законодательства - Законы РФ «Об охране окружающей среды», «О недрах», Водный кодекс РФ и др. относят к компетенции органов исполнительной власти субъекта РФ осуществление государственного экологического контроля, государственного контроля за использованием и охраной водных объектов, государственного контроля за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр.
В соответствии со статьями 5, 6, 65, 66 нового «Законе об охране окружающей среды» федеральные органы исполнительной власти РФ на территории субъекта РФ определяют порядок и осуществляют государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся в ведении Российской Федерации, объектах, способствующих трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов РФ. Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, определяется Правительством РФ.
Органы государственной власти субъекта РФ осуществляют государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории субъекта РФ, за исключением объектов хозяйственной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.
Статья 66 Закона об охране окружающей среды устанавливает равные права, обязанности и ответственность федеральных государственных инспекторов и государственных инспекторов субъекта РФ.
Одним из наиболее эффективных инструментов предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечения экологической безопасности является экологическая экспертиза. Федеральным законом «Об экологической экспертизе» от 23.11.95 г. № 174-ФЗ определены вопросы ведения субъектов РФ в области экологической экспертизы (ст. 6) и объекты государственной экологической экспертизы уровня субъекта РФ (ст. 12). Однако исключительное право на непосредственное проведение государственной экологической экспертизы, не зависимо от характера и статуса объекта экспертизы, предоставлено специально уполномоченному государственному органу в области охраны окружающей среды (МПР РФ) и его территориальным органам.
Федеральным законом «О недрах» (ст. 11) определено, что предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, которая в зависимости от видов пользования недрами выдаётся федеральным органом управления государственным фондом недр совместно с органом исполнительной власти субъекта РФ или по согласованию с данным органом (ст. 13). Таким образом, закон в большинстве случаев признаёт равноправие Правительства РФ и субъекта РФ в решении вопроса предоставления права на пользование недрами. Существующий на практике порядок лицензирования предопределяет сосредоточение всей информации о лицензировании недропользования на территории субъекта РФ у федеральных органов. Это создаёт дополнительные сложности в осуществлении Администрацией субъекта РФ контроля за деятельностью недропользователей.
В соответствии с существующим законодательством большая часть малых и средних рек в субъектах федерации отнесены к федеральной собственности. Однако территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти, в силу объективных причин, не в состоянии в полной мере обеспечить охрану и эффективное управление данными объектами. Подобная ситуация ограничивает возможности субъекта РФ по обеспечению на своей территории экологической безопасности и осуществлению мероприятий по охране водных ресурсов.
Как показывают приведенные примеры, не все вопросы разграничения полномочий и осуществления природоохранных функций в федеральном законодательстве полностью прописаны и детализированы. Для успешной работы природоохранных органов субъекта РФ необходимо: 1) Разработать механизм осуществления органами субъекта Федерации функций государственного экологического контроля, и определить порядок взаимодействия контролирующих органов субъекта Федерации и соответствующих федеральных структур. 2). При реформировании федерального законодательства следует предусмотреть возможность проведения государственной экологической экспертизы природоохранным органам субъекта РФ в отношении объектов уровня субъекта Федерации. 3). Разработать порядок распространения полномочий Администрации субъекта РФ на водные объекты, являющиеся по формальным признакам собственностью РФ, но расположенными на территории субъекта РФ. Тем более что такая возможность в принципиальном плане предусмотрена Водным Кодексом РФ (ст. 36).
Представленные примеры и предложения не охватывают всего круга вопросов, связанных с разграничением полномочий и организацией взаимодействия между природоохранными органами различных уровней. Совершенствование системы управления природоохранной деятельностью в стране продолжается. Важнейшими задачами являются: формирование и законодательное закрепление системы управления охраной окружающей среды и природными ресурсами на основе разделения функций управленческих структур федерального, регионального и местного уровней; решение проблем собственности на природные ресурсы; уточнение и разграничение полномочий федеральных и региональных органов власти в области природопользования; создание соответствующих современной ситуации форм управления с учетом интересов субъектов хозяйственной деятельности.
Большинство процессов, связанных с улучшением административной структуры управления, законодательной базой, экономическими инструментами, еще не завершены, по многим вопросам определены лишь стратегические цели. Потребуется еще немало времени прежде, чем будет сформирована многоуровневая, эффективная система управления природоохранной деятельностью в Российской Федерации.
Лекция 10. Управление окружающей средой и природными ресурсами на региональном уровне
Одной из основных задач совершенствования природоохранной деятельности является создание природоохранных органов субъекта РФ и региональной системы управления окружающей средой. В ряде субъектов РФ уже действуют специально созданные природоохранные подразделения (Комитет по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов субъекта РФ). При отсутствии собственного природоохранного подразделения Администрация субъекта РФ может поручить управление окружающей средой на своей территории территориальному органу Министерства природных ресурсов.
Основными требованиями к созданию региональной системы управления охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов являются следующие:
Разработка региональной экологической политики – документа, отражающего общее направление, основополагающие принципы, цели и инструменты деятельности Администрации субъекта Федерации в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Для разработки экологической политики необходимо знать состояние окружающей среды региона и значимые факторы воздействия на окружающую среду, существующие экологические проблемы.
Разработка регионального плана действий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Региональный план действий должен быть направлен на реализацию экологической политики субъекта Федерации. Элементы планирования включают в себя: детальную оценку состояния окружающей среды, оценку антропогенного воздействия, выявление и анализ экологических проблем, определение целей и задач, обоснование и разработку природоохранных и институциональных мероприятий, их ранжирование, анализ затрат и выгод, оценку потенциальных рисков, разработку этапов и программы реализации плана.
Реализация регионального плана действий по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов. Для реализации плана и достижения целей экологической политики нужно определить необходимые людские, физические и финансовые ресурсы, выбрать соответствующие инструменты реализации, установить источники финансирования, подобрать организации, способные квалифицированно выполнить те или иные мероприятия, разработать проектную документацию и осуществить запланированные мероприятия в соответствии с программой реализации плана.
Измерение, контроль и оценка являются ключевыми видами деятельности в системе управления охраной окружающей среды и использования природных ресурсов. Для оценки влияния выполненных природоохранных мероприятий на состояние окружающей среды и здоровье человека должна быть разработана и осуществляться комплексная система регионального экологического мониторинга, включающая наблюдения за состоянием окружающей среды и источниками антропогенного воздействия. Должны быть разработаны критерии эффективности природоохранных мероприятий и показатели устойчивого развития региона. На основании данных мониторинга, критериев эффективности и показателей устойчивости производится оценка эффективности природоохранной деятельности и проводимой экологической политики. Кроме того, должен проводиться контроль выполнения мероприятий плана с целью выявления их соответствия целям региональной экологической политики.
В предлагаемой системе управления окружающей средой реализуется концепция постоянного улучшения. Это достигается с помощью постоянного анализа экологической эффективности системы управления, природоохранной деятельности, экологической политики, выявления возможностей для улучшения, разработки новых целевых экологических показателей.
Схематическая модель региональной системы управления окружающей средой и природными ресурсами представлена на рисунке 3.2.
Управление окружающей средой и природными ресурсами на муниципальном уровне
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил, что в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. К вопросам местного значения в числе прочих отнесены:
обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
организация утилизации и переработки бытовых отходов;
участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования.
Компетенции органов местного самоуправления закреплены также в законе «Об охране окружающей среды» и отраслевых законах («О недрах», Водном кодексе, Лесном кодексе, «Об охране атмосферного воздуха», «Об особо охраняемых территориях», «Об отходах производства и потребления» и др.). В части не противоречащей Конституции РФ и ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» действительны полномочия предоставленные Законом РФ «О местном самоуправлении в РФ» (1991 г.).
Орган местного самоуправления, отвечающий за охрану окружающей среды и использование природных ресурсов на территории муниципального образования в соответствии с основными направлениями региональной политики, действующим законодательством и имеющимися полномочиями выполняет следующие функции:
Разрабатывает местные планы действий по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов на территории муниципального образования.
Вносит предложения в Администрацию субъекта Федерации и территориальные органы МПР для включения в экологические программы, соответственно, регионального и федерального значения.
В соответствии с действующим законодательством принимает участие в осуществлении экологического контроля за деятельностью всех хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования.
Совместно территориальными органами МПР составляет протоколы по фактам выявленных экологических правонарушений и принимает меры для привлечения виновных к административной и иной ответственности в соответствии с действующим законодательством.
Согласовывает планы природоохранных мероприятий на территории муниципального образования, контролирует их выполнение.
Участвует в выборе площадок под строительство хозяйственных объектов и приемке объектов в эксплуатацию.
Лекция 11. Система экологического менеджмента на предприятии
В соответствии со стандартом ISO 14001:2004 система экологического менеджмента (СЭМ) – это часть общей системы административного управления, которая включает организационную структуру, планирование, ответственность, методы, процедуры, процессы и ресурсы, необходимые для разработки, внедрения, реализации, анализа и поддержания экологической политики (рис.3.3).
Структура СЭМ на предприятиях газовой отрасли должна учитывать существующую в дочерних Обществах двухуровневую систему управления производством. Первый уровень - СЭМ всего Общества, в которой природоохранная служба выделена в отдельное подразделение - Отдел охраны окружающей среды во главе с его руководителем.
Второй уровень - СЭМ филиалов Общества, в которых специализированная экологическая служба отсутствует, а экологический менеджмент осуществляет отдельный квалифицированный специалист - эколог филиала, уполномоченный решать экологические задачи.
Система экологического менеджмента ООО «Кавказтрансгаз» включает следующие основные документы:
экологическая политика Общества;
руководство по применению СЭМ;
ранжированный перечень значимых экологических аспектов;
целевые и плановые экологические показатели;
программа природоохранных мероприятий;
номенклатура документов СЭМ;
повышение квалификации и экологическая подготовка сотрудников;
обращения заинтересованных сторон по экологическим вопросам;
программа производственного экологического контроля;
программа производственно-экологического мониторинга;
программа аудита СЭМ;
акты экологических проверок и контроль за исполнением;
анализ СЭМ со стороны руководства, предложения по совершенствованию СЭМ;
годовой отчет о природоохранной деятельности.
Кроме этого, СЭМ Общества включает документы, регламентирующие специальное природопользование, вопросы выбросов в атмосферу, сбросов в водные объекты, обращения с отходами и др.
Рис. 3.3. Модель системы экологического менеджмента ООО «Кавказтрансгаз» и соответствующее нормативно-правовое обеспечение (номера пунктов указаны по стандарту ISO 14000:2004)
СЭМ в филиалах ООО «Кавказтрансгаз» представлена следующими документами:
обязательства экологической политики;
ранжированный перечень значимых экологических аспектов;
целевые и плановые экологические показатели;
программа природоохранных мероприятий;
план природоохранных мероприятий и отчет о выполнении;
номенклатура документов СЭМ;
план-график аналитического контроля;
акты экологических проверок и отчет об устранении несоответствий.
Кроме этого, в филиалах находятся документы, регламентирующие специальное природопользование, вопросы выбросов в атмосферу, сбросов в водные объекты, обращение с отходами и др.
Нормативно-методическую основу системы экологического менеджмента в ООО «Кавказтрансгаз» составляют четыре блока нормативно-методических документов: