Особенности проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджетов высокодотационных муниципальных образований

Статья 136 БК РФ обязывает контрольные органы субъектов РФ не реже одного раза в два года проводить внешнюю проверку годового отчета об исполнении местного бюджета в тех муниципальных образо­ваниях, где доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ и/или налоговых доходов по дополнительным нормативам отчис­лений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет пре­вышала 70% объема собственных доходов местных бюджетов.

Внешние проверки годовых отчетов об исполнении местных бюджетов проводятся КСО субъектов РФ после завершения муници­пальными контрольными органами внешних проверок годовых отчетов об исполнении местного бюджета, которые заканчиваются в соответст­вии со ст. 264.4 БК РФ не позднее 1 мая.

В ходе внешней проверки оцениваются итоги исполнения мест­ного бюджета, в том числе:

1. содержание муниципальных правовых актов, связанных с ме­стным бюджетом;

2. исполнение местного бюджета по доходам;

3. исполнение местного бюджета по расходам;

4. исполнение местного бюджета по источникам финансирова­ния дефицита бюджета;

5. полнота и достоверность годовой бюджетной отчетности;

6. состояние финансового контроля.

78

Лекция 9. Внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджетов

Итоговым документом внешней проверки является заключение КСО, которое содержит следующие сведения:

основание проверки;

цель проверки;

объект (объекты) проверки;

предмет проверки;

проверяемый период;

сроки проверки;

состав рабочей группы;

результаты проверки

выводы;

предложения по устранению недостатков и нарушений, недо­пущению их в дальнейшем.

Таким образом, в заключении КСО по итогам внешней проверки отчета об исполнении бюджета высокодотационного муниципального образования должна быть дана оценка качества управления бюджет­ными средствами, полноты и достоверности бюджетной отчетности, состояния финансового контроля.

79

Лекция 10

Результативность государственного и муниципального финансового контроля

Результат ГМФК – непосредственный и конечный (стратегический). Классифика­ция финансовых нарушений, принятие мер по результатам контрольной деятельности. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства – дисциплинарная, адми­нистративная, уголовная. Эффективность ГМФК, факторы ее повышения.

Результат государственного и муниципального финансового контроля

Государственный и муниципальный финансовый контроль как любой управленческий процесс нацелен на получение конкретного ре­зультата. Результат, полученный при завершении любых действий КСО, назовем непосредственным результатом. Он позволяет решить такти­ческие задачи: выявить нарушения и недостатки, дать предложения по их устранению, наказанию виновных лиц. Однако конечная (стратеги­ческая) цель ГМФК – повышение эффективности управления общест­венными финансами. Это достигается путем выявления закономерно­стей, системных нарушений, выработки предложений по их предупре­ждению и улучшению работы государственных органов, по совершен­ствованию законодательства, системной работой по профилактике нарушений и недостатков. Таким образом, ГМФК приводит к получе­нию определенных социально-экономических последствий.

Непосредственный результат контрольной деятельности – выявление нарушений и недостатков.

Лекция 10. Результативность государственного и муниципального финансового контроля

Контрольная деятельность осуществляется путем проведения контрольных мероприятий. Итоговые документы контрольного меро­приятия:

акт – документ, отражающий положение на объекте контроля, содержащий описание нарушений и недостатков. Подписывается про­веряемыми и проверяющими;

отчет – документ, кратко отражающий результаты контрольного мероприятия, выводы и предложения. Направляется в законодатель­ный (представительный) орган и высшему должностному лицу.

По результатам контрольного мероприятия КСО могут вносить в органы государственной власти и местного самоуправления, прове­ряемые органы и организации представления и предписания. Они обязательны для исполнения.

Представление вносится для его рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвраще­нию нанесения материального ущерба или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Предписание направляется в случае выявления нарушений, тре­бующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными ли­цами КСО контрольных мероприятий.

Контрольное мероприятие особого типа – внешняя проверка го­дового отчета об исполнении бюджета. Его результатом является за­ключение, в котором содержится вывод о полноте и достоверности бюджетной отчетности. Вывод о неполноте или недостоверности бюд­жетной отчетности влечет непринятие отчета об исполнении бюджета представительным органом.

Непосредственные результаты экспертно-аналитической

деятельности: при проведении экспертизы проекта нормативного правового акта – вывод о возможности его принятия. Итоговый доку­мент – заключение. Предоставляется в представительный орган. Реко­мендации, данные в заключении, не обязательны для исполнения.

Результатом проведения мониторинга и анализа исполнения бюджета за I квартал, I полугодие и 9 мес. является информирование законодательного (представительного) органа, предупреждение его о возможных последствиях отклонения от заданных бюджетных пара­метров. Документ – информация, аналитическая записка. Рекоменда­ции не обязательны для исполнения.

81

А. К. Измоденов «Государственный и муниципальный финансовый контроль»

Результат исследования и анализа какой-либо проблемы – ре­комендации по ее решению. Оформляются аналитической запиской.

Аналогичные результаты проведения других экспертно-аналити-ческих мероприятий, требующих наблюдения, исследования, анализа.

Конечные (стратегические) результаты деятельности орга­нов государственного и муниципального финансового контроля:

отсутствие финансовых нарушений;

эффективное использование бюджетных средств;

эффективное функционирование финансовой системы государ­ства.

Достигаются эффективной деятельностью КСО по выявлению за­кономерностей, системных нарушений, по предупреждению наруше­ний и совершенствованию законодательства, созданию условий, в ко­торых нарушения становятся невозможными, по совершенствованию системы финансового контроля и всей финансовой системы государства.

Классификация финансовых нарушений, принятие мер по результатам контрольной деятельности

Нарушением бюджетного законодательства в соответствии с БК РФ является неисполнение либо ненадлежащее исполнение уста­новленного порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюд­жетов бюджетной системы Российской Федерации.

К нарушителям бюджетного законодательства применяются сле­дующие меры принуждения:

предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

изъятие бюджетных средств;

приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

наложение штрафа;

начисление пени.

Данные меры могут применять к нарушителям бюджетного за­конодательства РФ органы Федерального казначейства, а если бюдже­ты субъектов РФ или местные бюджеты исполняются не органами Фе­дерального казначейства – руководители органов, исполняющих соот­ветствующие бюджеты.

Основаниями применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ в соответствии с БК РФ являются:

82

Лекция 10. Результативность государственного и муниципального финансового контроля

неисполнение закона (решения) о бюджете;

нецелевое использование бюджетных средств;

неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

неполное перечисление бюджетных средств получателям бюд­жетных средств;

несвоевременное перечисление бюджетных средств получате­лям бюджетных средств;

несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета по­лучателей бюджетных средств;

несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;

несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях;

несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;

несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюд­жете;

несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уве­домлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расхо­дам и бюджетной росписи;

несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных по­ступлений в бюджетную систему РФ;

несвоевременное исполнение платежных документов на пере­числение средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и госу­дарственных внебюджетных фондов;

несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов;

отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных БК РФ;

несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, не­своевременное осуществление платежей по подтвержденным бюд­жетным обязательствам;

финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;

финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджет­ных обязательств;

несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание госу­дарственных или муниципальных услуг;

83

А. К. Измоденов «Государственный и муниципальный финансовый контроль»

несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, го­сударственного или муниципального долга и расходов на обслужива­ние государственного или муниципального долга, установленных на­стоящим Кодексом;

открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории учреждений Банка России, имеющих возможность обслуживать счета бюджетов бюджетной системы РФ;

несоблюдение главным распорядителем средств федерального бюджета, представлявшим в суде интересы Российской Федерации, срока направления в Министерство финансов РФ информации о резуль­татах рассмотрения дела в судах, установленного в п. 2 ст. 242.2 БК РФ;

несвоевременное или неполное исполнение судебного акта, пре­дусматривающего обращение взыскания на средства бюджета бюд­жетной системы РФ;

иные основания в соответствии с БК РФ и федеральными зако­нами.

В БК РФ (ст. 284 и 284.1) определены полномочия органов в области мер принуждения.

Руководители федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов в области применения мер принужде­ния за нарушения бюджетного законодательства РФ имеют право в со­ответствии с договорами (соглашениями) о предоставлении средств из федерального бюджета:

списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, выданных ими на возвратной основе, срок возврата которых истек;

списывать в бесспорном порядке суммы процентов (плату) за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;

взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возврат­ной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере од­ной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка РФ за каждый день просрочки;

списывать в бесспорном порядке суммы предоставленных ими субсидий, межбюджетных субсидий, субвенций, бюджетных инвести­ций, использованных не по целевому назначению их получателями.

Руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов:

84

Лекция 10. Результативность государственного и муниципального финансового контроля

принимают решения о списании (взыскании) в бесспорном по­рядке сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями;

выносят руководителям органов исполнительной власти, орга­нов местного самоуправления и получателей бюджетных средств пред­ставления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств;

привлекают к административной ответственности в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Руководители Федерального казначейства, его территориаль­ных органов имеют право приостанавливать операции по лицевым сче­там, открытым в органах Федерального казначейства главным распо­рядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организациях.

Руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, имеют право:

списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению;

списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек;

списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возврат­ной основе, срок уплаты которых наступил;

взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка РФ за ка­ждый день просрочки;

выносить предупреждения руководителям органов исполнитель­ной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджет­ных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов;

взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных организа­ций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачис­ление или перечисление бюджетных средств в размере одной трехсо-

85

А. К. Измоденов «Государственный и муниципальный финансовый контроль»

той действующей ставки рефинансирования Центрального банка РФ за каждый день просрочки.

В БК РФ определены нарушения только бюджетного законода­тельства. Однако в ходе контрольной деятельности выявляются и иные нарушения и недостатки. Они требуют систематизации и классифика­ции. Единый классификатор нарушений и недостатков в Российской Федерации отсутствует. Их разработано несколько, в частности:

Классификатор нарушений и недостатков, допускаемых участни­ками бюджетного процесса, утвержденный решением Президиума АК-СОР от 09.10.2007 г.;

Классификатор нарушений, недостатков и их последствий при формировании и использовании государственных (муниципальных) средств, ценообразования и применения регулируемых цен (тарифов) на продукцию в городе Москве, утвержденный приказом Контрольно-счетной палаты Москвы от 18.12.2007 г. № 57/1-05, приказом Департа­мента финансов города Москвы от 18.12.2007 г. № 13/135, приказом Главного управления государственного финансового контроля города Москвы от 18.12.2007 г. № 69;

Классификатор нарушений и недостатков, выявленных в ходе го­сударственного финансового контроля, разработанный Счетной пала­той Красноярского края и Главным финансовым управлением админи­страции Красноярского края.

Все они не являются полными и требуют доработки.

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства

Дисциплинарная ответственность в соответствии со ст. 192 ТК РФ предполагает за совершение дисциплинарного проступка, т.е. неис­полнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине воз­ложенных на него трудовых обязанностей, применение следующих дисциплинарных взысканий:

замечание;

выговор;

увольнение по соответствующим основаниям.

Административная ответственность наступает в соответст­вии с Кодексом РФ об административных правонарушениях за сле­дующие нарушения бюджетного законодательства:

86

Лекция 10. Результативность государственного и муниципального финансового контроля

нецелевое использование бюджетных средств и средств государ­ственных внебюджетных фондов, выразившееся в использовании бюд­жетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответ­ствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бю д-жетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным доку­ментом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 4 до 5 тыс. р.; на юридических лиц – от 40 до 50 тыс. р. (ст. 15.14);

нарушение получателем бюджетных средств срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, влечет нало­жение административного штрафа на должностных лиц в размере от 4 до 5 тыс. р.; на юридических лиц – от 40 до 100 тыс. р. (ст. 15.15);

неперечисление получателем бюджетных средств в установлен­ный срок платы за пользование бюджетными средствами, предостав­ленными на возмездной основе, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 4 до 5 тыс. р.; на юридиче­ских лиц – от 40 до 50 тыс. р. (ст. 15.16).

Уголовная ответственность установлена УК РФ (ст. 285.1, 285.2) за нецелевое использование бюджетных средств.

Расходование бюджетных средств должностным лицом получа­теля бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их по­лучения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной рос­писью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для по­лучения бюджетных средств, совершенное в крупном размере (свыше 1,5 млн р.), наказывается штрафом в размере от 100 до 300 тыс. р. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от 1 до 2 лет, либо арестом на срок от 4 до 6 мес., либо лишением сво­боды на срок до 2 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет или без такового.

То же деяние, совершенное группой лиц по предварительному сговору или в особо крупном размере (свыше 7,5 млн р.), наказывается штрафом в размере от 200 до 500 тыс. р. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от 1 до 3 лет, либо ли­шением свободы на срок до 5 лет с лишением права занимать опреде­ленные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет или без такового.

87

А. К. Измоденов «Государственный и муниципальный финансовый контроль»

Аналогичная ответственность наступает в части нецелевого ис­пользования средств государственных внебюджетных фондов.

Эффективность государственного и муниципального финансового контроля, факторы ее повышения

Эффективность ГМФК обусловлена не только полнотой и свое­временностью выявления нарушений, применением мер принужде­ния, привлечением нарушителей к административной и уголовной от­ветственности.

Важно таким образом организовать внешний и внутренний ГМФК, чтобы свести к минимуму факторы риска возникновения нару­шений бюджетного, а тем более уголовного законодательства РФ.

Особую значимость в этой связи приобретает предварительный контроль, осуществляемый в форме экспертиз нормативных правовых актов, и гласность в деятельности контрольных органов.

В этих условиях повышается роль контрольно-счетных органов как органов внешнего контроля, основной задачей которых является предоставление законодательным (представительным) органам и об­ществу объективной, независимой оценки деятельности исполнитель­ных органов по управлению общественными финансами и организации внутреннего контроля.

Таким образом, КСО выполняют функцию аудита бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, что является фактором повыше­ния эффективности ГМФК.

К другим, не менее важным факторам повышения эффективно­сти ГМФК можно отнести:

совершенствование бюджетного законодательства, в результате которого появятся условия для создания в Российской Федерации стройной системы ГМФК;

создание и эффективная деятельность органов внешнего и внут­реннего финансового контроля;

повышение профессионализма сотрудников финансовых и кон­трольных органов, для чего необходимо поднять качество их подготов­ки и повышения квалификации;

стандартизацию процедур ГМФК, классификацию нарушений и подходов к оценке эффективности работы контрольных органов.

В конечном итоге, эффективность ГМФК определяется эффек­тивностью деятельности осуществляющих его контрольных органов. Ее

88

Лекция 10. Результативность государственного и муниципального финансового контроля

можно оценить по критериям результативности, действенности, эко­номичности (экономической эффективности).

Критерий результативности характеризует степень достиже­ния контрольным органом планируемых результатов, отражает коли­чество и стоимостную оценку нарушений в процессе использования бюджетных средств и государственной (муниципальной) собственно­сти, а также фактический и потенциальный ущерб от неэффективной деятельности органов исполнительной власти и бюджетополучателей.

Критерий действенности – это результат воздействия на под­контрольные объекты в ходе предварительного, текущего и после­дующего контроля, он характеризуется степенью устранения замеча­ний, реализации представлений, предписаний и рекомендаций органа финансового контроля.

Критерий экономичности – это соотношение затрат на содер­жание органа финансового контроля и экономического эффекта, полу­ченного в результате его деятельности.

При оценке эффективности контрольного органа по каждому из этих критериев может применяться несколько групп показателей – статических и динамических, абсолютных и относительных, количест­венных и качественных. По их совокупности с помощью различных ме­тодик можно оценить эффективность деятельности контрольных орга­нов и наметить направления совершенствования ГМФК на каждом уровне бюджетной системы РФ.

89

Лекция 11