Нормативные правовые акты федерального уровня, регулирующие осуществление государственного и муниципального финансового контроля

Конституция РФ устанавливает принципы государственного устройства, основным из которых является принцип разделения вла­стей на законодательную, исполнительную и судебную, определяет компетенцию государственных органов и уровней государственной власти, основы местного самоуправления.

В ст. 101 Конституции РФ определено, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются Федеральным законом. В ст. 102 и 103 Конституции РФ установлено, что к ведению Совета Федерации относятся назначение на должность и освобождение от должности за­местителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее ауди­торов, к ведению Государственной Думы относятся назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной пала­ты и половины состава ее аудиторов.

В развитие норм, содержащихся в ст. 101 Конституции РФ, при­нят Федеральный закон от 11.01.1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

Данным законом устанавливается состав и структура Счетной палаты, определяется порядок ее деятельности, меры, принимаемые по итогам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) (принят 31.07.1998 г., вступил в силу с 01.01.2000 г.). Принято около 100 законов

26

Лекция 3. Правовые основы государственного и муниципального финансового контроля

о внесении изменений (наибольшее количество принципиальных из­менений внесено Федеральным законом от 24.04.2007 г. № 63-ФЗ).

При рассмотрении положений БК РФ, регулирующих осуществ­ление ГМФК, следует выделить следующие группы норм:

1. ГМФК, осуществляемый законодательными (представитель­ными) органами (ст. 265 и 153);

2. ГМФК, осуществляемый контрольно-счетными органами (ст. 157; 264.2; 264.4; 145; 149);

3. ГФК, осуществляемый исполнительными и созданными ими контрольно-счетными органами (ст. 157; 256; 257; 268; 269; 270);

4. ГФК, осуществляемый контрольно-счетными органами субъ­ектов РФ по отношению к местным бюджетам (ст. 136; 157);

5. нарушения бюджетного законодательства (ст. 281; 282; 283; 284.1; 289–306).

Правовое регулирование деятельности контрольно-счетных ор­ганов (КСО), созданных законодательными (представительными) органами государственной власти и представительными органами ме­стного самоуправления осуществлено в Федеральном законе от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятель­ности контрольно-счетных органов субъектов Российской Феде­рации и муниципальных образований».

В данном Федеральном законе устанавливаются основы статуса КСО, принципы их деятельности и основные полномочия, права, обя­занности и ответственность должностных лиц. Определено, каким об­разом формируются региональные и муниципальные КСО, как плани­руют свою деятельность, какими стандартами пользуются, как обеспе­чивают результативность контрольных мероприятий, как взаимодей­ствуют между собой.

Закон дал ответы на многие вопросы, долгое время обсуждав­шиеся в контрольном сообществе:

введено понятие «внешний финансовый контроль»;

четко определено, что КСО субъектов РФ обладают правами юридического лица;

основными формами деятельности КСО являются контрольные и экспертно-аналитические мероприятия;

они самостоятельно планируют свою деятельность, принимают меры по результатам контрольных мероприятий;

осуществляют контроль не только за законностью, но и за эффек­тивностью и результативностью использования бюджетных средств.

27

А. К. Измоденов «Государственный и муниципальный финансовый контроль»

Однако часть проблем, особенно касающихся муниципального финансового контроля, осталась неурегулированной.

Правовые основы деятельности муниципальных контрольных органов изложены в ст. 34 и 38 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации».

Устанавливается, что если контрольный орган муниципального образования создается, то он должен быть образован как орган мест­ного самоуправления. Он образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципаль­ной собственности.

В развитие норм, содержащихся в ст. 267 БК РФ, принято поста­новление Правительства РФ от 01.12.2004 г. № 703 «О Федеральном казначействе» (последние изменения от 28.01.2011 г. № 39).

Согласно этому документу Федеральное казначейство (Казна­чейство России) является федеральным органом исполнительной вла­сти (федеральной службой), осуществляющим функции по обеспече­нию исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию ис­полнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и те­кущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателя­ми средств федерального бюджета.

В развитие норм, содержащихся в ст. 268 БК РФ, принято поста­новление Правительства РФ от 15.06.2004 г. № 278 «Об утверждении положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзо­ра» (последние изменения от 17.01.2011 г. № 5).

Согласно этому документу Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и над­зору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного кон­троля, а также функции по внешнему контролю качества работы ауди­торских организаций, определенных Федеральным законом «Об ауди­торской деятельности».

28

Лекция 3. Правовые основы государственного и муниципального финансового контроля

Нормативные правовые акты

субъектов Российской Федерации, регулирующие

осуществление государственного финансового контроля

на региональном уровне

Уставы субъектов РФ.

Законы о контрольно-счетных органах субъектов РФ.

Законы о бюджетном процессе в субъектах РФ.

Нормативные правовые акты

органов местного самоуправления, регулирующие

осуществление муниципального финансового контроля

Уставы муниципальных образований.

Положения о муниципальных контрольно-счетных органах. Положения о бюджетном процессе в муниципальных образова­ниях.

29

Лекция 4

Организация

государственного и муниципального

финансового контроля

в Российской Федерации

Организация ГФК на федеральном уровне. Организация ГФК в субъектах РФ. Ор­ганизация муниципального финансового контроля. Формы деятельности контрольно-счетных органов при осуществлении внешнего ГМФК. Ассоциация контрольно-счетных органов РФ и Союз МКСО.

Организация государственного финансового контроля на федеральном уровне

Счетная палата РФ состоит из председателя, заместителя председателя, 12 аудиторов и аппарата Счетной палаты. Председатель, его заместитель и аудиторы образуют Коллегию, которая рассматрива­ет наиболее важные вопросы деятельности Счетной палаты: планиро­вание и организацию работы, итоги контрольных и экспертно-аналити-ческих мероприятий, методологию деятельности, содержание инфор­мационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государст­венной Думе.

Каждый из 12 аудиторов возглавляет определенное направле­ние деятельности, которое охватывает комплекс, группу или совокуп­ность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета. За каждым аудитором закреплена часть аппарата Счетной палаты, вклю­чающая несколько инспекций, сотрудники которых (инспекторы) про­водят контрольные мероприятия.

Лекция 4. Организация государственного и муниципального финансового контроля…

Аппарат Счетной палаты состоит из департаментов (администра­тивный, сводный, правового обеспечения, информации, информатиза­ции, внешних связей, финансовый, кадров и государственной службы, обеспечения деятельности и др.), управлений и отделов. Управление по взаимодействию с территориями осуществляет взаимодействие с КСО субъектов РФ, работает в тесной связи с секретариатом Ассоциации контрольно-счетных органов РФ (АКСОР).

В 2002 г. создан Государственный научно-исследовательский ин­ститут системного анализа Счетной палаты РФ. Основная цель его дея­тельности – исследование актуальных проблем государственного финан­сового контроля, выполнение научно-исследовательских работ, связан­ных с разработкой и внедрением новых методов и технологий контроль­но-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты РФ.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора нахо­дится в ведении Министерства финансов РФ. Ее возглавляет руководи­тель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Пра­вительством РФ по представлению министра финансов РФ. Руководитель Службы имеет заместителей, назначаемых на должность и освобож­даемых от должности по его представлению министром финансов РФ.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществ­ляет свою деятельность непосредственно и через свои территориаль­ные органы, деятельность которых регулируется приказом Министер­ства финансов РФ от 11.07.2005 г. № 89н «Об утверждении Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджет-ного надзора». Согласно данному Положению территориальные орга­ны Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществля­ют функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере и функции по валютному контролю на территории одного или несколь­ких субъектов РФ.

Территориальный орган Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (территориальное управление) является государ­ственным органом, находящимся в подчинении Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. Его возглавляет руководитель, назна­чаемый на должность и освобождаемый от должности министром фи­нансов РФ по представлению руководителя Федеральной службы фи­нансово-бюджетного надзора.

Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов РФ. Его возглавляет руководитель, назначаемый на долж­ность и освобождаемый от должности Правительством РФ по пред-

31

А. К. Измоденов «Государственный и муниципальный финансовый контроль»

ставлению министра финансов РФ. Руководитель Федерального казна­чейства имеет пять заместителей, назначаемых на должность и осво­бождаемых от должности министром финансов РФ по представлению руководителя Федерального казначейства.

В структуре центрального аппарата Федерального казначейства 12 управлений по основным направлениям деятельности.

Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность не­посредственно и через свои территориальные органы, в которых рабо­тает более 50 тыс. сотрудников.

Организация государственного финансового контроля в субъектах Российской Федерации

Контрольно-счетные органы субъектов РФ обычно состоят из председателя, заместителя председателя, 4–8 аудиторов и аппарата КСО. Как правило, аудиторы возглавляют одно из направлений дея­тельности, обеспечивая контроль за доходами или определенными расходами бюджета. Могут быть, например, следующие направления: контроль за доходами бюджета, контроль за расходами на государст­венное управление и правоохранительную деятельность, контроль за расходами на национальную экономику, контроль за расходами на со­циальную сферу, контроль за межбюджетными трансфертами или за порядком управления муниципальным имуществом.

Председатель, его заместитель и аудиторы образуют коллегию КСО, которая рассматривает наиболее важные вопросы деятельности.

В аппарат КСО включаются:

инспекторы, которые на постоянной или временной основе за­крепляются за аудиторами, образуя рабочие группы, проводящие кон­трольные мероприятия и оформляющие их результаты.

юридический отдел, осуществляющий юридическое сопровож­дение контрольных мероприятий (обычно для этой цели сотрудник от­дела закрепляется на время проведения контрольного мероприятия за рабочей группой). Кроме этого сотрудники юридического отдела обес­печивают законность деятельности КСО, представляют ее интересы в суде;

экспертно-аналитический отдел, сотрудники которого проводят экспертизы проектов законов, долгосрочных целевых программ, осу­ществляют мониторинг исполнения бюджета и социально-экономичес-

32

Лекция 4. Организация государственного и муниципального финансового контроля…

кой ситуации в регионе, готовят аналитические материалы, разрабаты­вают методики;

отдел представлений и предписаний готовит представления и предписания, направляет их нарушителям, контролирует исполне­ние, проводит повторные проверки;

отдел учета и отчетности осуществляет бухгалтерский учет;

обеспечивающее подразделение обычно включает специали­стов по кадровой работе, оформлению документов, информационно­му и материальному обеспечению, секретарей и помощников.

Подобная организация характерна для тех КСО, которые обла­дают правами юридического лица и имеют достаточную численность. Их в России на 01.01.2011 г. насчитывается 60 (рис. 5).

П омощник председателя

Отдел подготовки

предписаний и представлений

Отдел аналитического

и методологического

обследования

Инспекция по контролю

исполнения

бюджетных средств

в строительстве

	Коллегия
н	Председатель
	Заместитель председателя
	Аудит
	Аудит
	Аудит
	Аудит
	Аудит

Общий отдел

-J Отдел бухгалтерского учета

Юридический отдел

Сектор информационных технологий

Рис. 5. Структура Счетной палаты Ямало-Ненецкого автономного округа

Однако есть и такие (их осталось 15), которые входят в структуру законодательных органов субъектов РФ. Они имеют меньшую числен­ность за счет того, что организационное и техническое обеспечение их деятельности осуществляется специалистами аппаратов законодатель­ных органов. Федеральный закон от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований» исключил возможность функционирования таких органов. С 01.10.2011 г., когда он вступит в силу, все КСО будут обладать организационной и функциональной

33

А. К. Измоденов «Государственный и муниципальный финансовый контроль»

независимостью, правами юридического лица, будут действовать по единым принципам.

Органы государственного финансового контроля, образован­ные высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют внутренний финан­совый контроль. Если такие органы не образованы, их функции осуще­ствляют финансовые органы субъектов РФ. Например, в Свердловской области в Министерстве финансов создано Управление финансового контроля. В его составе:

начальник Управления и три его заместителя;

отдел контрольно-ревизионной работы по Свердловской области;

организационно-методический отдел;

межрайонные отделы контрольно-ревизионной работы в вось­ми городах: Краснотурьинске, Нижнем Тагиле, Невьянске, Реже, Пер­воуральске, Каменске-Уральском, Ирбите, Кушве.

Согласно Положению об «Управлении финансового контроля», утвержденному приказом Министерства финансов Свердловской об­ласти от 23.07.2010 г. № 186а, оно решает следующие задачи:

осуществление контроля за использованием средств областного бюджета;

осуществление контроля за своевременностью и полнотой уст­ранения выявленных нарушений бюджетного законодательства при использовании средств областного бюджета;

осуществление контроля за применением мер ответственности к нарушителям бюджетного законодательства;

осуществление координации и организационно-методического обеспечения деятельности отделов управления.

Ведомственный финансовый контроль осуществляется глав­ными распорядителями бюджетных средств (ГРБС), которыми обычно являются министерства и ведомства субъектов РФ, непосредственным организатором и исполнителем ведомственного контроля – отделы бухгалтерского учета, отчетности и контроля. Некоторые ГРБС объеди­няют функции учета и контроля в одной структуре, другие (и это более правильно) создают отдельные контрольно-ревизионные подразде­ления.

При проведении проверок и ревизий проверяется соблюдение законности и государственной дисциплины (штатной, сметной, расчет­ной, кассовой) при использовании бюджетных средств их получателя­ми, сохранность денежных и материальных ценностей, правильность постановки бухгалтерского учета и отчетности.

34

Лекция 4. Организация государственного и муниципального финансового контроля…

Организация муниципального финансового контроля

Для осуществления внешнего финансового контроля в муници­пальных образованиях представительными органами местного само­управления создаются муниципальные КСО. Они имеются далеко не во всех муниципальных районах и городских округах на территории Рос­сийской Федерации, не говоря уже о поселениях. Часть из них создана как органы местного самоуправления и обладает правами юридическо­го лица. Другие функционируют в составе представительных органов. А есть и такие, которые состоят из депутатов, являясь комиссиями пред­ставительных органов. Легитимность двух последних типов организа­ции органов муниципального финансового контроля вызывает сомне­ние, так как они не обладают полномочиями проведения внешней проверки годовых отчетов об исполнении местных бюджетов.

Численный состав МКСО в России также разный: от 1 до 30 чел. в зависимости от размера муниципального образования и субъектив­ных позиций руководителей.

Крупные МКСО состоят из председателя, его заместителя, ауди­торов, инспекторов и иных сотрудников, небольшие (в составе 2–4 чел.) – из председателя и инспекторов.

МКСО муниципальных районов обычно по соглашениям осуще­ствляют финансовый контроль в городских и сельских поселениях, входящих в их состав.

В Свердловской области в пяти муниципальных районах и 68 го­родских округах создано 73 МКСО (общая численность – 160 чел.), 45 из них обладают правами юридического лица, 28 – в составе представи­тельных органов. В городах Екатеринбург и Нижний Тагил МКСО насчи­тывают по семь сотрудников, в остальных муниципальных образовани­ях от 1 до 4 чел.

Наряду с МКСО в муниципальных образованиях функционируют контрольно-ревизионные подразделения финансовых органов (в не­больших муниципальных образованиях выделены специалисты). Они осуществляют внутренний финансовый контроль.

35

А. К. Измоденов «Государственный и муниципальный финансовый контроль»