Министерство образования и науки Российской Федерации Уральский государственный экономический университет

А. К. Измоденов

Государственный и муниципальный финансовый контроль

Рекомендовано

Учебно-методическим советом

Уральского государственного экономического университета

в качестве конспекта лекций

Екатеринбург 2011

УДК 336 ББК 65.261.8 И 37

Рецензенты:

Отдел прогнозирования размещения производительных сил

и пространственного развития экономики регионов

Института экономики Уральского отделения

Российской академии наук

Доктор экономических наук,

профессор кафедры финансового менеджмента

Финансового университета при Правительстве Российской Федерации

Е. А. Каменева

Измоденов, А. К.

И 37 Государственный и муниципальный финансовый контроль [Текст] : конспект лекций / А. К. Измоденов ; М-во образования и науки РФ, Урал. гос. экон. ун-т. - Екатеринбург : Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2011. - 104 с.

Рассмотрены вопросы общей организации и практического построения сис­темы финансового контроля на уровне страны в целом, ее субъектов и муници­пальных образований, а также перспективы развития финансового контроля и оценка эффективности его проведения.

Предназначен студентам всех специальностей финансового и экономического профиля.

УДК 336 ББК 65.261.8

©Измоденов А. К., 2011 ©Уральский государственный экономический университет, 2011

Оглавление

Лекция 1. Теоретические основы

государственного финансового контроля 7

Контроль в системе государственного управления 7

Финансовый контроль как производная контрольной функции

финансов 8

Государственный и негосударственный финансовый контроль 9

Принципы государственного финансового контроля 12

Система государственного финансового контроля, ее элементы .. 14

Лекция 2. Классификация государственного

финансового контроля 16

Формы государственного и муниципального

финансового контроля 20

Методы государственного и муниципального

финансового контроля 22

Лекция 3. Правовые основы государственного

и муниципального финансового контроля 25

Правовое регулирование государственного и муниципального

финансового контроля в Российской Федерации 25

Нормативные правовые акты федерального уровня, регулирующие осуществление государственного

и муниципального финансового контроля 26

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие осуществление государственного

финансового контроля на региональном уровне 29

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления,

регулирующие осуществление муниципального

финансового контроля 29

Лекция 4. Организация государственного

и муниципального финансового контроля

в Российской Федерации 30

Организация государственного финансового контроля

на федеральном уровне 30

Организация государственного финансового контроля

в субъектах Российской Федерации 32

Организация муниципального финансового контроля 35

Формы деятельности контрольно-счетных органов при осуществлении внешнего государственного

и муниципального финансового контроля 36

Ассоциация контрольно-счетных органов

Российской Федерации 36

Лекция 5. Объекты, субъекты и предмет

государственного и муниципального финансового контроля 40

Участники бюджетного процесса и бюджетных правоотношений как объекты государственного

и муниципального финансового контроля 40

Субъекты государственного и муниципального

финансового контроля 41

Контрольные полномочия законодательных органов государственной власти, представительных органов

местного самоуправления 42

Контрольные органы, создаваемые законодательными органами государственной власти

и представительными органами местного самоуправления 42

Контрольные полномочия исполнительных

и финансовых органов 44

Государственные и муниципальные финансы,

государственное и муниципальное имущество

как предмет государственного и муниципального

финансового контроля 46

Лекция 6. Государственный и муниципальный

финансовый контроль в бюджетном процессе 48

Деятельность контрольно-счетных органов

на разных стадиях бюджетного процесса 48

Деятельность контрольно-счетных органов

по контролю бюджетного процесса 52

4

Лекция 7. Контроль за доходами бюджетов 53

Контроль за доходами бюджетов: предварительный,

текущий и последующий 53

Контроль за доходами от управления и распоряжения

государственным и муниципальным имуществом 58

Нарушения и недостатки, выявляемые в процессе контроля

за доходами от управления и распоряжения государственным

и муниципальным имуществом 59

Лекция 8. Контроль за расходами бюджетов 63

Контроль за расходами бюджетов: предварительный,

текущий и последующий 63

Порядок проведения контрольного мероприятия

и оформления его результатов 68

Нарушения и недостатки, выявляемые в процессе контроля 70

Лекция 9. Внешняя проверка годового отчета

об исполнении бюджетов 72

Правовое регулирование проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджетов бюджетной системы

Российской Федерации 72

Организация проведения внешней проверки

в субъекте Российской Федерации, ее результаты 74

Рассмотрение итогов внешней проверки законодательным

(представительным) органом 77

Особенности проведения внешней проверки годового отчета

об исполнении бюджетов высокодотационных

муниципальных образований 78

Лекция 10. Результативность государственного

и муниципального финансового контроля .... 80

Результат государственного и муниципального

финансового контроля 80

Классификация финансовых нарушений, принятие мер

по результатам контрольной деятельности 82

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства 86 Эффективность государственного и муниципального финансового контроля, факторы ее повышения 88

5

Лекция 11. Зарубежный опыт организации

государственного финансового контроля

и его применение в России 90

Зарубежный опыт организации внешнего государственного

финансового контроля 90

Международная организация высших органов аудита 92

Лекция 12. Перспективы развития государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации 95

Государственный и муниципальный финансовый контроль

и повышение эффективности бюджетных расходов 95

Государственный аудит 96

Перспективы построения системы государственного

и муниципального финансового контроля

в Российской Федерации: проблемы и пути их решения 100

Библиографический список 102

Нормативно-правовые акты 102

Основная литература 102

Дополнительная литература 103

Программное обеспечение и интернет-ресурсы 104

6

Лекция 1

Теоретические основы государственного финансового контроля

Контроль в системе государственного управления. Финансовый контроль как производная контрольной функции финансов. Государственный и негосударственный финансовый контроль. Принципы государственного финансового контроля. Система го­сударственного финансового контроля, ее элементы.

Контроль в системе государственного управления

В любой системе управления контроль является формой обрат­ной связи, посредством которой субъект управления получает необхо­димую информацию о действительном состоянии управляемого объ­екта и результатах его управляющего воздействия. Схематично про­цесс управления и место в нем контроля, исполняющего функцию об­ратной связи, можно изобразить следующим образом (рис. 1).

		Обратная связь
	к
		Объект		Результат
Субъект	Инструменты \
управления	Процессы /	Предмет
	|/

Рис. 1. Простейшая схема системы управления

В системе государственного управления информация, поступаю­щая государственным органам, осуществляющим властные полномочия, от органов государственного контроля, позволяет своевременно и точ-

А. К. Измоденов «Государственный и муниципальный финансовый контроль»

но корректировать их управляющее воздействие на подконтрольные объекты, что повышает эффективность государственного управления.

Для получения информации, организации управляющего воз­действия и защиты граждан государство осуществляет контроль во всех сферах деятельности, например, технический, экономический, хозяйст­венный, административный, экологический, финансовый.

Государственный контроль, являясь заключительной стадией процесса управления, одновременно выступает как самостоятельный управленческий процесс.

С правовой точки зрения контроль – это система мероприятий по выявлению нарушений действующего законодательства, принятию мер по их пресечению и недопущению в дальнейшем.

Финансовый контроль как производная контрольной функции финансов

Финансовый контроль возникает благодаря наличию у финансов контрольной функции. Контроль и контрольная функция не идентич­ные (хотя и взаимосвязанные) понятия: первое выражает одну из важ­ных сторон деятельности органов управления финансами, второе – присущее финансам свойство, создающее объективную основу для осуществления финансового контроля и отражающее состояние обще­ственного воспроизводства. Если контрольная функция финансов изна­чально создает объективные предпосылки для эффективного осущест­вления финансового контроля, то финансовый контроль, субъективно организованный в лучшей или худшей степени, в соответствующем объеме и с соответствующим качеством реализует эту функцию.

Финансовый контроль как форма реализации контрольной функ­ции финансов должен охватывать все стадии воспроизводственного процесса и вообще все социально-экономические процессы в государ­стве, где присутствуют финансовые отношения. Он является важным элементом финансового механизма каждого звена финансовой системы.

В системе управления финансами финансовый контроль выпол­няет функцию обратной связи, информируя субъект управления финан­сами о степени воздействия его управленческих решений на объект управления и эффективности этих решений для обеспечения функцио­нирования всей финансовой системы.

Как самостоятельный управленческий процесс финансовый кон­троль представляет собой совокупность действий и мер органов власти,

8

Лекция 1. Теоретические основы государственного финансового контроля

специализированных контролирующих органов, менеджмента органи­заций и домашних хозяйств, предпринимаемых в целях своевременно­го выявления отклонений от параметров финансовых планов и финан­совой политики, выявления финансовых нарушений и принятия свое­временных мер по их устранению и недопущению в будущем.

Таким образом, финансовый контроль можно характеризовать как:

форму реализации контрольной функции финансов;

заключительную стадию процесса управления финансами, необ­ходимую для осуществления обратной связи;

самостоятельный процесс, цель которого – выявление финансо­вых нарушений и оценка действий органов управления финансами.

Государственный и негосударственный финансовый контроль

Финансовый контроль осуществляется как государством (госу­дарственный финансовый контроль), так и негосударственными струк­турами (общественными организациями, предприятиями, домашними хозяйствами).

Государственный финансовый контроль обеспечивается орга­нами государственной власти и созданными ими специализированны­ми контролирующими органами. Он направлен на отслеживание де­нежных потоков в экономике страны, проверку полноты и своевремен­ности взимания налогов и сборов, таможенных платежей, законности, результативности и эффективности функционирования банковской сис­темы и бюджетной системы, валютных операций, исполнения расход­ных обязательств и использования государственного имущества.

Информация, поступающая государственным органам, осущест­вляющим властные полномочия, от органов государственного контро­ля, позволяет своевременно и точно корректировать их управляющее воздействие на подконтрольные объекты, что повышает эффективность управления социально-экономическими процессами.

Управление государственными финансами (и государственное управление в целом) – процесс сложный и требует оперирования та­кими взаимосвязанными и взаимозависимыми понятиями, как «фи­нансовая система», «финансовые отношения», «финансовый меха­низм», «финансовая политика». Государственный финансовый кон-

9

А. К. Измоденов «Государственный и муниципальный финансовый контроль»

троль – один из элементов системы управления финансами – является составной частью финансового механизма, который обеспечивает осу­ществление финансовой политики государства.

Общепринятого определения государственного финансового контроля не существует. В зависимости от того, какая сторона этого яв­ления (экономическая, финансовая, юридическая, управленческая) рассматривается как основная, формулируются различные определе­ния. Например, государственный финансовый контроль – это:

разновидность финансовой деятельности государства, осущест­вляемой всей системой органов государственной власти и управления, а также специальными контрольными органами, и состоящей в про­верке законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства, а так­же субъектов хозяйствования и управления с применением специфиче­ских форм и методов его организации и воздействия;

основанная на нормах финансового права система органов и ме­роприятий по проверке законности и целесообразности действий в сфе­ре образования, распределения и использования денежных фондов го­сударства, одна из форм государственного контроля, способствующая обеспечению законности, охране государственной собственности, це­левому, эффективному и экономному использованию государственных средств, помогающая вскрыть нарушения установленной государством финансовой дисциплины;

регулируемая правовыми нормами деятельность государствен­ных органов и органов местного самоуправления по контролю за фор­мированием, распределением, целевым и эффективным расходовани­ем финансовых ресурсов, а также законности и рациональности ис­пользования государственной и муниципальной собственности, имею­щая своей целью не только обнаружить, но и предупредить нарушения в работе подконтрольных объектов;

установленная соответствующими нормативными актами дея­тельность органов государственной власти и управления всех уровней (должностных лиц), а также подразделений внутреннего контроля го­сударственных организаций по выявлению, предупреждению и пресе­чению нарушений в процедурах управления государственными финан­совыми потоками и финансово-хозяйственной деятельностью эконо­мических субъектов;

одна из функций государственных органов, представляющая со­бой систему сбора и оценки информации о финансовых потоках объек­та контроля в целях установления полноты и своевременности форми-10

Лекция 1. Теоретические основы государственного финансового контроля

рования, обоснованности распределения и эффективности использо­вания общественных финансовых ресурсов, а также государственного имущества, закрепленного за государственными организациями и уч­реждениями;

система институтов, инструментов и объектов по проверке за­конности и целесообразности действий в образовании, распределе­нии и использовании денежных фондов государства и органов местно­го самоуправления;

форма реализации контрольной функции финансов на всех ста­диях процесса общественного воспроизводства, обусловливающая эф­фективное выполнение функции государственного управления по пря­мому и косвенному регулированию социально-экономических процес­сов, в которых участвуют субъекты финансовых правоотношений.

Негосударственный финансовый контроль осуществляется независимыми аудиторскими компаниями либо аудиторами, общест­венными организациями, объединениями, а также должностными ли­цами, специализированными подразделениями организаций и отдель­ными специалистами, индивидуальными предпринимателями и домо-хозяйствами в целях проверки и отслеживания целесообразности, за­конности, достоверности и эффективности финансовых потоков.

Аудиторский контроль представляет собой контрольную дея­тельность, осуществляемую аудиторскими организациями или отдель­ными аудиторами путем проведения независимых проверок отраже­ния фактов финансово-хозяйственной деятельности в бухгалтерском учете и составления финансовой отчетности организациями. Целью ау­дита является составление независимого квалифицированного мне­ния о правильности и законности совершения бухгалтерских записей, отражающих финансово-хозяйственную деятельность организации и ее конечные результаты, о достоверности ее финансовой и бухгалтерской отчетности, а также разработка рекомендаций по устранению недос­татков и нарушений, которые повлияли на финансовые результаты и показатели отчетности.

Аудиторский контроль, в отличие от государственного финансо­вого контроля, осуществляется на договорных началах, объект аудита имеет право выбора аудитора или аудиторской организации, выявле­ние финансовых нарушений в ходе проверки не влечет за собой при­менения финансовых санкций.

В зависимости от пользователя результатами аудита он может быть внешним и внутренним. Внешний аудит осуществляется аудитор­скими организациями или специалистами-аудиторами на основе дого-

11

А. К. Измоденов «Государственный и муниципальный финансовый контроль»

вора с собственником предприятия. В результате такого аудита собст­венник получает информацию о том, насколько эффективно управляет его собственностью наемный менеджер. Внутренний аудит может производиться сотрудниками предприятия или аудиторской организа­цией (аудитором) по договору, заключаемому руководством предпри­ятия. В этом случае пользователем результатов аудита является руко­водство предприятия. Аудитор оценивает финансово-хозяйственную деятельность, правильность ведения бухгалтерского учета, составления финансовой отчетности, дает рекомендации по оптимизации расходов и повышению эффективности деятельности предприятия.

Внутрихозяйственный финансовый контроль осуществляется ад­министрацией и специализированными структурными подразделе­ниями организаций, а также домашними хозяйствами в целях контроля результативности и эффективности использования финансовых ресур­сов, предотвращения и выявления финансовых нарушений и злоупот­реблений в собственном хозяйстве.

В демократическом государстве возрастает роль общественного контроля, который осуществляется представителями организаций – общественными союзами и объединениями. Целью общественного финансового контроля является защита финансовых интересов граж­дан, отдельных социальных и профессиональных групп в случаях их на­рушения или ущемления со стороны органов государственной (муни­ципальной) власти и работодателей. Эффективности общественного контроля способствует максимальная гласность и открытость финансо­вых потоков в государстве.

Негосударственный финансовый контроль не является предме­том данного курса лекций, поэтому в дальнейшем речь будет идти только о государственном финансовом контроле (сокращенно – ГФК).

Принципы государственного финансового контроля

Принципы государственного финансового контроля – это основ­ные, исходные положения его организации, определяющие общие пра­вила и целенаправленность контрольной деятельности в финансовой сфере. Государственный финансовый контроль строится на принципах законности, объективности, эффективности, независимости, гласности, разграничения функцией и полномочий, плановости, системности.

Законность государственного финансового контроля – один из основных принципов его организации. Он означает, что деятельность

12

Лекция 1. Теоретические основы государственного финансового контроля

контролирующих органов осуществляется в полном соответствии с за­конодательством РФ. Субъекты контроля могут действовать только в пределах их компетенции, в рамках определенных им задач, функций и полномочий в соответствии с правами и обязанностями, которыми они законодательно наделены. Законность контроля обеспечивается также соответствием подзаконных актов, инструкций, нормативных до­кументов организаций о контроле и контролирующих органах законо­дательству РФ, их строгим соблюдением и ответственностью за допу­щенные нарушения.

Объективность государственного финансового контроля обес­печивается достоверностью информации, умением контролирующих органов основываться только на реальных фактах, проявлять непред­взятость, исключать субъективный подход и какое-либо внешнее влияние на ход и результаты контрольного процесса.

Принцип эффективности государственного финансового кон­троля заключается в том, что осуществляющие его органы должны вы­полнить свои функции наилучшим образом, обеспечив результатив­ность, экономичность и действенность контроля.

Принцип независимости означает, что государственный финан­совый контроль может быть результативным только при условии неза­висимости контролирующих органов и лиц от объектов контроля, само­стоятельности в выборе методов и способов реализации контрольных действий. Независимость может быть организационной (когда органи­зационная структура субъекта контроля и нормативные документы, оп­ределяющие его деятельность, позволяют ему действовать с опреде­ленной степенью свободы), функциональной (т.е. позволяющей кон­трольному органу действовать самостоятельно, без вмешательства ко­го-либо в его деятельность) и финансовой (когда контрольный орган самостоятельно распоряжается средствами, выделенными на его со­держание).

Принцип гласности реализуется путем публикации ежегодных отчетов органов власти и организаций, передачи в средства массовой информации результатов контроля, нормативно-правового и методи­ческого обеспечения гласности.

Принцип разграничения функций и полномочий предполагает четкое разделение функциональных обязанностей между субъектами государственного финансового контроля. Для каждого контролирую­щего органа должны быть нормативно определены предмет и объек­ты контроля, пределы их контрольных полномочий. Это необходимо

13

А. К. Измоденов «Государственный и муниципальный финансовый контроль»

для предотвращения дублирования в деятельности контролирующих органов.

Принцип плановости способствует рациональной организации и обеспечению систематичности, непрерывности и качества контроля. Обеспечивается составлением перспективных и текущих планов работы.

Принцип системности означает, что объекты контроля рассмат­риваются контролирующими органами как элементы единой системы управления, действующие во взаимосвязях с другими элементами сис­темы.

Система государственного финансового контроля, ее элементы

В самом общем виде систему можно определить как совокуп­ность взаимосвязанных элементов, образующих целое. Таким образом, система – это не просто совокупность, сумма элементов. Объединяясь в систему, ее элементы получают новые свойства и, активно взаимо­действуя между собой, дают новый результат, который не является простой суммой результатов действий элементов системы. Поэтому при построении системы государственного финансового контроля не­обходимо четко разграничить компетенцию субъектов контрольной деятельности и зафиксировать связи (организационные, функциональ­ные, информационные) между элементами системы контроля. Это взаимодействие элементов системы проявляется в процессе государст­венного финансового контроля. Процесс должен обеспечивать получе­ние конечного результата, которым является не только и не столько на­казание виновных, сколько выработка предложений по повышению эффективности финансовой политики государства и ее элементов, все­го механизма управления.

Основными элементами системы финансового контроля являют­ся субъекты, объекты и предмет контроля, которые в процессе контро­ля осуществляют взаимодействие в целях получения результата. В ка­честве элементов данной системы можно рассматривать также органы государственной власти, теоретическую и нормативную базы, принци­пы финансового контроля, методическое обеспечение, организацион­ную структуру, научно-исследовательскую и учебную базу, кадровое, материально-техническое и финансовое обеспечение, т.д.

Схематично систему государственного финансового контроля и ее основные элементы можно изобразить следующим образом (рис. 2).

14

Лекция 1. Теоретические основы государственного финансового контроля

Органы государственной власти:

законодательные;

исполнительные;

судебные

/	Инструменты ГФК	Предмет ГФК
	►
Субъекты ГФК
		Объекты ГФК
i
i
			i

Результаты

Рис. 2. Схематичное изображение системы государственного финансового контроля

Система функционирует следующим образом: в процессе кон­троля субъекты контроля, воздействуя на его объекты с использовани­ем специальных инструментов (правил, способов, методов), исследуют предмет контроля, получают результат контрольного воздействия, реа­лизуя при этом обратную связь, позволяющую органам власти реагиро­вать на ее сигналы и осуществлять корректирующее воздействие на объекты контроля и другие элементы системы с целью ее оптимизации.

В последующих лекциях будут рассмотрены все основные эле­менты системы ГФК: субъекты, объекты, предмет, инструменты, про­цесс, результат и взаимосвязи между ними.

15

Лекция 2

Классификация государственного финансового контроля

Виды государственного финансового контроля (ГФК). ГФК в бюджетной системе РФ. Формы государственного и муниципального финансового контроля (ГМФК). Методы ГМФК.

Единой общепринятой классификации финансового контроля не существует. В разных источниках приводятся различные классификаци­онные признаки контроля: виды, формы, методы, типы, субъекты, объ­екты, предмет и другие, демонстрируется разный подход к содержа­нию этих понятий и принципам классификации.

Классификация финансового контроля по его видам (они соот­ветствуют звеньям финансовой системы государства) схематично пред­ставлена на рис. 3.

Финансовый контроль

Государственный

Негосударственный

б юджетный

налоговый

валютный

аудиторский

внутрихозяйственный общественный

банковский

страховой

таможенный

Рис. 3. Классификация финансового контроля по его видам

Т абл ица 1