47. Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами

В соответствии с законом «Об использовании атомной энергии» от 21 ноября 1995 года №170-ФЗ, радиоактивные отходы – это ядерные материалы и радиоактивные вещества, дальнейшее использование которых не предусматривается. Отходы образуются на всех стадиях работы предприятий атомной отрасли: при добыче урана, на заводах, производящих из урана ядерное топливо для атомных электростанций (АЭС), при нормальной работе АЭС, при демонтаже АЭС, выработавших свой ресурс. Отработавшее ядерное топливо (ОЯТ) большинства реакторов не перерабатывается и поэтому, его, возможно, относить к радиоактивным отходам. В случае если ОЯТ, перерабатывается для получения нового ядерного топлива, большое количество отходов образуется в процессе переработки. РАО и ОЯТ производят также реакторы атомных подводных лодок и ледоколов. К РАО относятся и радиоизотопные термоэлектрические генераторы (РИТЭГи), использующих энергию распада высокоактивного стронция. Около полутора тысяч этих устройств были установлены в безлюдных местах в СССР для питания маяков и различного оборудования, но уже выработали свой ресурс и должны быть демонтированы. Содержащиеся в радиоактивных отходах вещества – плутоний, цезий, калифорний и другие радиоактивные элементы – будут оставаться крайне опасными сотни и тысячи лет. Всё это время будущим поколениям нужно будет следить за тем, чтобы отходы не попали в окружающую среду и не оказались в руках террористов. Задачей первых реакторов было производство материалов для атомных бомб, в частности плутония. Период полураспада плутония (время, за которое количество опасного элемента сократится в 2 раза) – 24 тысячи лет. Плутоний губителен для всего живого. Этого элемента не существовало на Земле до начала строительства ядерных реакторов. Живые организмы в ходе эволюции не были приспособлены к этому радиоактивному элементу. Самым безопасным считается хранение РАО и ОЯТ в подземных шахтах, но даже страны, выбравшие этот способ, столкнулись с высокими затратами и прежде не учтенными рисками. На сегодня ни в одной стране мира нет хранилищ РАО, рассчитанных более чем на 50 лет.

Радиоактивные отходы представляют опасность для человечества, поэтому нормы и правила по обращению с радиоактивными отходами устанавливаются Международной комиссией по радиологической защите (МКРЗ), Международным агентством по атомной энергии (МАГАТЭ) и Национальными нормами и правилами. Существуют основные санитарные правила работы с радиоактивными веществами и другими источниками ионизирующих излучений (ОСП – 72/87) и Санитарные правила обращения с радиоактивными отходами (СПОРО 85), регламентирующие порядок сбора, удаления, хранения и захоронения радиоактивных отходов. Безопасность обращения с радиоактивными отходами регламентирована Нормами радиационной безопасности (НРБ 76/87). В соответствии с этими нормами и правилами отходы бывают жидкими и твердыми, газообразными. К жидким отходам относятся: растворы, пульпы, органические жидкости, и считаются радиоактивными, если содержание в них отдельных радионуклидов или их смесей превышает допустимые концентрации в воде. Жидкие радиоактивные отходы в свою очередь подразделяют на: слабоактивные, среднеактивные и высокоактивные. К твердым отходам (отработанное ядерное горючее, источники излучения, оборудование, ионообменные смолы, фильтры, горючие материалы, биологические объекты считаются радиоактивными, если их активность превышает определенных показателей.

Методы обращения с радиоактивными отходами и их последовательность. Выделяют четыре основных подхода к обращению с радиоактивными отходами:

очистка от высокоактивных примесей пылегазовых и жидких отходов с последующим сбросом низкоактивных радиоактивных отходов в атмосферу или водоемы, где происходит их разбавление до разрешенных уровней.

сброс жидких радиоактивных отходов низкой и средней активности в фильтрующие колодцы и искусственные подземные полости в глинистых толщах.

выдержка с целью уменьшения активности во временных хранилищах (от нескольких суток до десятков лет) перед переработкой и сбросом в окружающую среду. При временном хранении высокоактивных жидких и твердых радиоактивных отходов предусматривается их принудительное охлаждение. Нарушение режима хранения может иметь катастрофические последствия. Например, 29 сентября 1957 близь г. Кыштым (Южный Урал) произошел взрыв емкости с высокоактивными радиоактивными отходами. В результате в атмосферу была выброшена смесь радионуклидов.

переработка радиоактивных отходов с целью уменьшения их объема и проведение работ по изолированию радиоактивных отходов от биосферы.

Для жидких радиоактивных отходов используют осаждение, экстракцию, ионный обмен (химические способы переработки), а также дистилляцию, отверждение (физические способы). Твердые радиоактивные отходы перерабатывают прессованием, сжиганием, кальцинацией, остатки улавливают и захоранивают. Надежных, абсолютно безопасных способов захоронения твердых радиоактивных отходов нет. Газообразные радиоактивные отходы перерабатывают посредством химического поглощения: адсорбции, фильтрации, их хранят в баллонах при повышенном давлении.

Конечным продуктом переработки различных радиоактивных отходов являются иммобилизованные твердые радиоактивные отходы в виде компактных блоков.

Для иммобилизации и изолирования твердых радиоактивных отходов применяют следующие способы:

цементирование и битумирование радиоактивных отходов с низкой и средней удельной активностью

высокотемпературный обжиг: кальцинация и суперкальцинация для получения спеченных частиц

остекловывание с применением боросиликатных или фосфатных стекол, упаковка в контейнеры из нержавеющей стали и свинца.

Служба пункта захоронения проводит систематический радиационный контроль, включающий контроль нуклидного состава радиоактивных веществ в аэрозолях, воде, открытых водоемах, подземных водах, выпадениях из атмосферы, в почве, донных отложениях, растительности и кормах местного производства, гидробионтах, продуктах питания местного производства. Зона наблюдения в 3–4 раза превышает санитарно-защитную зону.

В контексте ст. 71 Конституции РФ, радиоактивные отходы, содержащие ядерные материалы, находятся в федеральной собственности. На собственников ядерных установок, радиационных источников, радиоактивных отходов Законом возложена обязанность осуществлять контроль за их сохранностью и надлежащим использованием. Другими словами, собственник обеспечивает экологически корректное обращение с ними.

Согласно ст. 48 Закона при хранении или при захоронении радиоактивных отходов должны быть обеспечены их надежная изоляция от окружающей среды, защита настоящего и будущих поколений, биологических ресурсов от радиационного воздействия сверх установленных нормами и правилами в области использования атомной энергии пределов. Хранение или захоронение таких отходов допускается только в специально для этого пунктах хранения. Их хранение или захоронение должно предусматриваться проектной или технической документацией в качестве обязательного этапа любого цикла ядерной технологии. Порядок организации, сбора и захоронения радиоактивных отходов, а также органы, осуществляющие данную деятельность, определяются Правительством РФ в соответствии с законодательством РФ.

В действующем законодательстве предусмотрен также следующий ряд организационно-правовых мер, призванных обеспечивать безопасное обращение с радиоактивными отходами:

программы по обращению с радиоактивными отходами;

лицензирование деятельности по обращению с радиоактивными отходами;

учет и контроль за радиоактивными отходами;

юридическая ответственность.

С учетом сложности практического решения проблем обращения с радиоактивными отходами с социальной, экономической, экологической и технической точек зрения существенное значение имеет формирование и реализация программ по обращению с радиоактивными отходами. Решение этих задач отнесено Законом к компетенции органов управления использованием атомной энергии

«Методические рекомендации по организации лицензирования деятельности по обращению с опасными отходами на территории Российской Федерации». К ним относятся:

размещение, сооружение, эксплуатация и вывод из эксплуатации хранилищ радиоактивных отходов;

обращение с радиоактивными отходами при их хранении, переработке, транспортировании и захоронении;

проектирование и конструирование хранилищ радиоактивных отходов;

конструирование и изготовление оборудования для хранилищ радиоактивных отходов.

проведение экспертизы проектной, конструкторской, технологической документации и документов, обосновывающих обеспечение ядерной и радиационной безопасности хранилищ радиоактивных отходов, деятельности по обращению с радиоактивными отходами.4

Государственный учет и контроль радиоактивных отходов по действующему законодательству отнесены к основным мерам регулирования обращения с такими отходами. Эти меры регулируются в Законе одновременно. Согласно ст. 22 радиоактивные вещества и радиоактивные отходы подлежат государственному учету и контролю на федеральном, региональном и ведомственном уровнях.

Законодательством регулируется дисциплинарная, административная, уголовная и гражданско-правовая ответственность за нарушение требований об обращении с радиоактивными отходами.

41. Экологический контроль как способ организационно-правового обеспечения рационального экологопользования и сохранности экологической системы отличается от мониторинга тем, что представляет собой активное вмешательство по фактам выявленных отклонений на предмет их устранения, в то время как мониторинг ограничивается сбором информации (ст. 64–69 Закона).

Экологический контроль осуществляется с целью обеспечения деятельности экологопользователей в соответствии с экологическими условиями и требованиями, содержащимися в нормативной документации, утвержденной в установленном порядке.

Экологический контроль – одно из проявлений экологической функции государства. Он заключается в проверке соблюдения предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами экологических требований по использованию и охране окружающей природной среды и обеспечению экологической безопасности общества. Различают:

1) информационный контроль – сбор и обеспечение информации для передачи ее соответствующим государственным органам в целях принятия предупредительных или карательных мер;

2) предупредительный контроль – предотвращение вредных последствий, которые могут возникнуть из-за невыполнения необходимых мероприятий по охране окружающей среды, несоблюдения нормативных актов;

3) карательный контроль – применение мер государственного принуждения к нарушителям.

Экологическому контролю подлежит хозяйственная и иная деятельность, связанная с использованием отдельных видов природных ресурсов и воздействием на окружающую среду, осуществляемая на территории РФ, а также в пределах территориальных вод континентального шельфа, исключительной экономической зоны под юрисдикцией РФ.

Государственный экологический контроль осуществляют: федеральные органы исполнительной власти РФ; органы исполнительной власти субъектов РФ; Министерство природных ресурсов РФ и Л территориальные органы; органы Государственного санитарно-эпидемиологического надзора Минздрава РФ.

Компетенция федеральных органов исполнительной власти, органов санитарно-эпидемиологического надзора в области государственного экологического контроля определяется законодательством РФ и соответствующими нормативными правовыми актами.

Главными задачами государственного экологического контроля являются:

− проверка выполнения программ, планов и мероприятий по охране окружающей среды;

− выявление нарушений экологических требований при подготовке, принятии и реализации решений о развитии хозяйственной и иной деятельности; проверка выполнения экологопользователями норм (норматив и правил) экологопользования и качества окружающей среды. Государственный контроль за использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов осуществляется с целью проверки соблюдения хозяйствующим субъектом нормативов использования отдельных видов природных ресурсов и природных объектов, а также выполнения мероприятий по воспроизводству и охране природных ресурсов. Этот контроль осуществляется специально уполномоченными федеральными органами государственной власти в области регулирования использования и охраны отдельных видов природных ресурсов. Должностные лица органов государственного экологического контроля имеют право: беспрепятственно посещать предприятия, учреждения, организации, охраняемые природные территории, другие объекты, расположенные на территории, в территориальных водах, на континентальном шельфе и в исключительной морской экономической зоне РФ; во взаимодействии с другими специально уполномоченными органами проверять транспортные средства и запрещать их эксплуатацию в случае нарушения ими экологических норм и правил, а также останавливать и осматривать российские и иностранные суда, другие плавучие средства, искусственные острова для проверки фактов нарушения требований природоохранного законодательства и задерживать плавучие средства до решения вопроса о компенсации ущерба в случае установления нарушения;

− вносить предложения о проведении государственной экологической экспертизы;

− запрашивать и получать от предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности и подчинения документы, результаты химических и других анализов, иные материалы, необходимые для выполнения ими служебных обязанностей;

− привлекать в установленном порядке виновных лиц к административной ответственности, направлять материалы о привлечении их к дисциплинарной или уголовной ответственности, предъявлять иски в суд или арбитражный суд о возмещении вреда, причиненного окружающей среде нарушениями экологических требований законодательства РФ;

− принимать решения об ограничении или приостановлении хозяйственной и иной деятельности, в том числе связанной с использованием, восстановлением, охраной и воспроизводством различных видов природных ресурсов, осуществляемой с нарушением экологических требований законодательства РФ, а также подготавливать материалы о прекращении этой деятельности для принятия соответствующих решений органами исполнительной власти субъектов Федерации;

− запрещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство которых выполнено с нарушением норм (нормативов и правил) экологопользования и качества окружающей среды;

− в установленном порядке аннулировать или давать предписания об аннулировании лицензий (разрешений) на пользование отдельными видами природных ресурсов при нарушении условий, установленных в них;

− вносить предложения об изъятии в установленном порядке земельных участков при использовании их способами, приводящими к эрозии и деградации земель, химическому, биологическому и радиоактивному загрязнению, а также о запрещении использования загрязненных и деградированных земель;

− запрещать ввоз на территорию РФ, а также транзит (дальнейшую транспортировку) экологически опасных грузов (изделий), сырьевых ресурсов, осуществляемые с нарушением экологических норм и правил;

− взыскивать в установленном порядке задолженность по платежам за загрязнение окружающей среды и другие отрицательные воздействия на нее;

− проверять работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств их контроля, соблюдение нормативов качества окружающей среды, природоохранительного законодательства, выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды;

− выдавать разрешение на право выбросов загрязняющих веществ, размещение отходов, других вредных воздействий на окружающую среду;

− устанавливать по согласованию с органами санитарно эпидемиологического надзора нормативы выбросов, сброса загрязняющих веществ источниками загрязнения окружающей природной среды;

− составлять по результатам проверок акты и протоколы, давать обязательные предписания по устранению нарушений требований законодательства в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов;

− требовать устранения выявленных недостатков, давать в пределах предоставленных прав указания или заключения по размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации объектов;

− пользоваться иными правами, предоставленными действующим законодательством.

Действия и решения должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль, могут быть обжалованы в суд общей юрисдикции или арбитражный суд.

Контроль за соблюдением правил экологопользования бывает государственный, производственный, муниципальный и общественный.

Государственный контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ (ст. 65 Закона).

Производственный контроль осуществляется экологической службой предприятий, учреждений, организаций в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды установленных законодательством (ст. 67 Закона).

Муниципальный контроль на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными на то органами (ст. 68 Закона).

Общественный контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством (ст. 68 Закона).

Кроме этого, можно выделить ведомственный контроль, который осуществляется министерствами и ведомствами в рамках своей отрасли. Он отличается от государственного контроля, во-первых, более узким кругом задач, определенных общим положением о министерстве и специальными положениями о министерствах; во-вторых, значительной разнородностью контрольных функций, поскольку есть министерства и ведомства, деятельность предприятий которых связана с эксплуатацией природных объектов, а есть и такие, которые в своей деятельности касаются данной сферы незначительно.

Надзор за исполнением законодательства РФ в сфере экологополъзования и охраны окружающей среды осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуратуры. Специализированные природоохранные прокуратуры создаются с учетом бассейнового или административного районирования, состояния окружающей среды и природных объектов.

23. Экологическая экспертиза – установление соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности экономическим требованиям и определение допустимости реализации объектов экологической экспертизы.

Цели проведения экологической экспертизы:

1. проверка соответствия хозяйственной и иной деятельности экологической безопасности общества;

2. предупреждение возможных неблагоприятных воздействий хозяйственной деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы;

3. определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы.

Законодательство РФ об экологической экспертизе:

1. Конституция РФ;

2. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 1 74–ФЗ «Об экологической экспертизе»;

3. Федеральный закон «Об охране окружающей среды».

Выделяют два вида экологической экспертизы: государственная экспертиза, организуемая и проводимая исключительно федеральным органом исполнительной власти сроком не более 6 месяцев, и общественная.

Принципы проведения экологической экспертизы:

1. обязательность проведения до принятия решения о реализации объекта;

2. презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности и комплексность оценки ее воздействия и последствий на окружающую природную среду;

3. обязательность учета требований экологической безопасности при проведении;

4. достоверность и полнота предоставляемой информации;

5. независимость экспертов;

6. гласность, участие общественных организаций, учет общественного мнения;

7. ответственность участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.

Обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат:

1. договоры, предусматривающие использование природных ресурсов и отходов производства;

2. проекты международных договоров и правовых актов РФ;

3. проекты технической документации на новые технику, технологию, материалы, вещества, сертифицируемые товары;

4. проекты схем охраны и использования водных, лесных, земельных и других природных ресурсов РФ;

5. технико-экономические обоснования строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения и др.;

6. документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные;

7. материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую природную среду.

Согласно Федеральному закону "Об экологической экспертизе" под экологической экспертизой понимается установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Экологическая экспертиза проводится в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий соответствующей деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. Таким образом, экологическая экспертиза выполняет функцию предупредительного экологического контроля. Она является также инструментом поддержания экологического правопорядка в правотворчестве, в хозяйственной, управленческой и иной деятельности, обеспечения соблюдения и охраны права каждого на благоприятную окружающую среду, источником разнообразной экологически значимой информации, средством доказывания при разрешении споров. И, наконец, если оценка воздействия на окружающую среду представляет собой средство обеспечения учета экологических требований при планировании и проектировании новой хозяйственной деятельности и составляет основу подготовки экологически значимых хозяйственных решений, то экологическая экспертиза, прежде всего государственная, создает правовые предпосылки для их принятия.

В соответствии с законодательством в России осуществляются:

• государственная экологическая экспертиза;

• общественная экологическая экспертиза.

Проведение таких видов экспертизы имеет юридически значимый характер. В литературе по экологическому праву можно встретить мнение о том, что помимо государственной и общественной проводятся ведомственная, научная и коммерческая экологическая экспертиза. Проведение таких экспертиз самостоятельного правового значения не имеет.

Согласно Федеральному закону "Об экологической экспертизе" такая экспертиза основывается на принципах:

• презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

• обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;

• комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и ее последствий;

• обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;

• достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;

• независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;

• научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;

• гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;

• ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.

Принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности означает, что при оценке материалов, являющихся объектом экологической экспертизы, эксперты должны исходить из того, что реализация соответствующей деятельности может влечь вредные воздействия на окружающую природную среду. Исходя из этой презумпции, перед лицами, участвующими в процессе экологической экспертизы, стоит первоочередная задача выявить все потенциальные виды и масштабы таких воздействий.

Принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы адресован заказчику планируемой деятельности и органам государственной экологической экспертизы. Для заказчика это означает, что он не вправе принять решение о реализации планируемой деятельности и осуществлять ее, не представив материалы на государственную экологическую экспертизу. Для уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы из этого принципа вытекает обязанность принять на экспертизу материалы, организовать и провести государственную экологическую экспертизы.

Принцип комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и ее последствий обязывает органы и комиссии государственной экологической экспертизы оценить полноту видов и масштабов воздействий на природную среду в процессе реализации объекта экспертизы.

Принцип обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы обязывает субъектов эколого-экспертного процесса обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей природной среды, устанавливаемых на уровнях, безопасных для здоровья человека, объектов животного и растительного мира, правовых экологических требований к размещению, проектированию, строительству, эксплуатации объектов, влияющих на состояние природной среды, и, в конечном счете, права каждого на благоприятную окружающую среду.

Принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу обязывает заказчика обеспечить представление на экологическую экспертизу достоверной и полной информации об объекте экспертизы. Принцип независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы означает, что никто не вправе вмешиваться в работу эксперта, выполняемую в соответствии с требованиями законодательства об экологической экспертизе, техническим заданием на ее проведение, задачами, поставленными перед экспертом руководителем экспертной комиссии или руководителем группы. В соответствии с этим принципом эксперт свободен в оценках экспертируемого объекта и выводах по нему.

Принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы указывает на то, что заключения экологической экспертизы должны быть научно обоснованными, а содержащиеся в них суждения и выводы должны быть научно аргументированными. Заключения экологической экспертизы должны быть объективными. Объективность в данной области проявляется в непредвзятой, беспристрастной оценке объекта экологической экспертизы и подготовке включаемых в заключения выводов по нему каждым участником эколого-экспертного процесса и комиссией в целом. Содержание принципа законности заключений экологической экспертизы означает, что если в процессе проведения государственной экологической экспертизы объекта эксперты устанавливают, что планируемая деятельность соответствует экологическим требованиям, это дает им основание принять решение о допустимости реализации объекта. Если заказчиком не выполнены (не соблюдены) экологические требования, то комиссия не вправе допустить реализацию объекта; другими словами, комиссия не вправе дать положительное заключение. Если же такое заключение все же дается, то это служит основанием для вывода о нарушении принципа законности при проведении государственной экологической экспертизы.

Принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения устанавливает обязанность других субъектов эколого-экспертного процесса выполнить требования законодательства в области экологической экспертизы относительно информирования заинтересованных сторон о проводимой экологической экспертизе, участия о ней общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы. Невыполнение ими этой обязанности является правонарушением и соответственно основанием для привлечения виновных лиц к ответственности.

Принцип ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы означает, что в случае невыполнения ими требований организации и проведения экспертизы, они будут нести ответственность, предусмотренную действующим законодательством.

Последовательное соблюдение названных принципов в процессе организации и проведения государственной экологической экспертизы - важнейшее требование и условие эффективности экспертизы в обеспечении реализации экологического права. На практике в связи с соблюдением этих принципов возникает немало проблем.

24. Субъектами государственной экологической экспертизы до­лжны выступать, как правило, три стороны: заказчик, подряд­чик, потребитель. Заказчиком является властная госу­дарственная структура, наделенная соответствующим правом назначать подобную экспертизу: Минприроды и ее территори­альные органы, а в необходимых случаях — правительственные органы Федерации либо субъектов Федерации. Подрядчиком является исполнитель задания по экологичес­кой экспертизе. Им может стать научно-исследовательский институт или подобное ему учреждение, которому будет пору­чено провести экспертизу, или самостоятельная комиссия, подо­бранная компетентным органом и утвержденная им. Потребителем в данной системе общественных отношений следует назвать предприятие, организацию, учреждение, объекты которых стали предметом экспертного анализа.

При дальнейшем развитии экспертного процесса, например, при назначении дополнительной или повторной экспертизы, обжаловании заключения экспертной комиссии, расширении круга эколого-экспертных отношений число субъектов и их виды могут меняться.

Под объектами экологической экспертизы понимаются доку­менты, предшествующие производственно-хозяйственной, рек­реационной и иной деятельности, негативно воздействующей на природную среду и здоровье человека, сама вышеназванная деятельность и ее продукты.

Перечень объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе:

ü   предплановые материалы, проекты гене­ральных планов застройки территорий, в том числе территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйствен­ной деятельности;

ü   технико-экономические обоснования проек­тов строительства, реконструкции, ликвидации и т. д. предпри­ятий и организаций;

ü   проекты комплексных схем охраны и использования природных ресурсов;

ü   материалы обследования для придания статуса особо охраняемого объекта либо зоны, нуждающейся в соответствующей реабилитации;

ü   обоснования для внедрения новой техники и новой технологии, в том числе ввозимой из-за рубежа.

Обязательной государственной экспертизе также подлежат экологические обоснования лицензий и сертификатов, проекты нормативной технической и инструктивно-методической доку­ментации в части охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.

Временная инструкция по экологическому обоснованию хо­зяйственной деятельности в предпроектных и проектных мате­риалах (Минприроды России, 16 июля 1992 г.) называет 15 экологически опасных видов хозяйственной деятельности, тре­бующих особого внимания и проведения специальных исследо­ваний, дополнительных научных и проектных работ. В их числе — атомная промышленность, энергетика, металлургия, нефтехимия, нефте- и газопереработка, химическая промыш­ленность, добыча полезных ископаемых; транспорт нефти и газа и продуктов их переработки, производство целлюлозы и бумаги, картона; производство, хранение, транспортировка и уничтоже­ние боеприпасов, взрывчатых веществ и ракетного топлива; транспортировка, хранение, утилизация, захоронение токсич­ных и ядовитых отходов, животноводческие комплексы, птице­фабрики, мелиоративные системы, крупные склады для хране­ния нефтяных, химических продуктов, ядохимикатов и пести­цидов.

В стандартах на новую технику, технологию, материалы, вещества, выпускаемую продукцию потребления устанавли­ваются экологические требования с целью предупреждения вреда окружающей природной среде, здоровью и генетическому фонду человека. Проверка соответствия этих объектов требова­ниям экологии — задача экологической экспертизы.

Особым объектом экологической экспертизы является чело­век, его жизнь и здоровье во взаимосвязи с окружающей средой. Такая экспертиза называется эколого-санитарной. Ее зада­ча —установить причинную связь между состоянием здоровья человека, его изменениями и вредным воздействием окружаю­щей среды под влиянием антропогенной деятельности. Проведе­ние эколого-санитарной экспертизы имеет принципиальное зна­чение для решения вопроса о возмещении вреда здоровью граждан от неблагоприятного воздействия окружающей среды. Близко к ней стоит эколого-нормативная экспертиза. Ее задача — исследовать соответствие требованиям экологичес­кой безопасности нормативов качества окружающей природной среды предельно допустимых концентраций, выбросов, сбросов вредных веществ, предельно допустимого уровня радиационно­го воздействия, воздействия шума, вибрации, магнитных полей. В процессе такой экспертизы проверяется эффективность показателей качества окружающей природной среды с точки зрения здоровья человека, охраны его генетического фонда.

Самостоятельное значение приобретает эколого-правовая эк­спертиза. Ее объектом являются законы, указы, правитель­ственные постановления и распоряжения, нормативные акты министерств и ведомств, нормативные акты субъектов Федера­ции, принимаемые ими в рамках отведенной компетенции. Необходимость проведения эколого-правовой экспертизы выте­кает из обязанности экологизации действующего законодатель­ства, возложенной Законом РФ об охране окружающей приро­дной среды на законодательные и нормотворческие органы.

25. Согласно ст. 5 Федерального закона «Об охране окружающей среды» организация и проведение государственной экологической экспертизы относится к полномочиям органов государственной власти РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

Статья 10 Федерального закона «Об экологической экспертизе» устанавливает, что «государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации»[20].

Статья 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе» устанавливает объекты именно государственной экологической экспертизы, причем федерального уровня. Объектам государственной экологической экспертизы регионального уровня посвящена ст. 12 этого же закона.

«Объекты государственной экологической экспертизы федерального уровня, во-первых, определены исходя из степени сложности и значимости для целостности Российской Федерации, экологической безопасности, во-вторых, определены исходя из предметов ведения, федеральной собственности, исключительной компетенции федеральных органов государственной власти в соответствии как с конституционными положениями, так и положениями федеральных законов»[21].

Перечень объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня, данный в ст. 11, не является исчерпывающим, поскольку содержит в себе положение, согласно которому обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат иные виды документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территорий двух и более субъектов Российской Федерации.

«Условно содержание ст. 11 можно разделить на две составляющие:

объекты государственной экологической экспертизы, ранее не получавшие положительное заключение государственной экологической экспертизы, требующие обязательной государственной экологической экспертизы, проводимой на федеральном уровне;

объекты государственной экологической экспертизы, ранее получившие положительное заключение государственной экологической экспертизы, требующие обязательной государственной экологической экспертизы, проводимой на федеральном уровне»[22].

Перечень объектов государственной экологической экспертизы регионального уровня не является исчерпывающим, поскольку содержит в себе положение, согласно которому обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на региональном уровне, подлежат иные виды документации, которая обосновывает хозяйственную и иную деятельность и реализация которой способна оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территории субъекта Российской Федерации.

«Условно содержание комментируемой статьи можно разделить на две составляющие:

объекты государственной экологической экспертизы, ранее не получавшие положительное заключение государственной экологической экспертизы, требующие обязательной государственной экологической экспертизы, проводимой на региональном уровне;

объекты государственной экологической экспертизы, ранее получившие положительное заключение государственной экологической экспертизы, требующие обязательной государственной экологической экспертизы, проводимой на региональном уровне»[23].

Статья 14 Федерального закона «Об экологической экспертизе» устанавливает требуемый состав документов для государственной экологической экспертизы, в том числе повторной. Документация должна соответствовать по форме и по содержанию установленным требованиям.

Также она устанавливает, что повторное проведение государственной экологической экспертизы возможно только на основании решения суда или арбитражного суда.

Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы для проведения экологической экспертизы конкретного объекта. Статья 15 посвящена экспертной комиссии государственной экологической экспертизы. В состав комиссии входят руководитель, ответственный секретарь, внештатные эксперты, эксперты штата федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы и его территориальных органов.

Руководитель и ответственный секретарь экспертной комиссии обеспечивают качественное проведение государственной экологической экспертизы и организуют подготовку сводного заключения экспертной комиссии, в том числе:

формируют экспертные группы по основным направлениям государственной экологической экспертизы;

составляют календарный план работы экспертной комиссии;

разрабатывают задание экспертам на проведение государственной экологической экспертизы;

обеспечивают предоставление экспертам необходимой дополнительной информации;

организуют в случае необходимости выезд на место членов экспертной комиссии;

организуют проведение заседаний экспертной комиссии и оформляют протоколы этих заседаний.

В процессе работы экспертной комиссии:

проводится организационное заседание экспертной комиссии, на котором определяются основные направления работы экспертов и экспертных групп (при их создании), выдаются задания экспертам и утверждается календарный план работы экспертной комиссии;

подготавливаются индивидуальные и групповые (при наличии экспертных групп) экспертные заключения, которые передаются ответственному секретарю экспертной комиссии;

составляется руководителем и ответственным секретарем экспертной комиссии проект сводного заключения экспертной комиссии на основании индивидуальных и групповых экспертных заключений;

обсуждается проект заключения экспертной комиссии на заседаниях экспертной комиссии.

Статья 16 устанавливает требования к эксперту государственной экологической экспертизы, а именно: требования к нему как к специалисту по определенному направлению, обладающему научными или практическими знаниями; как к личности, не заинтересованной в объекте государственной экологической экспертизы и в субъекте, представившем материалы на государственную экологическую экспертизу (отсутствие трудовых, договорных отношений с заказчиком или с разработчиком объекта государственной экологической экспертизы и т.п.). Этой статьей определены также в закрытом перечне права эксперта государственной экологической экспертизы при проведении государственной экологической экспертизы и его обязанности.

Статья 18 посвящена важному документу, относящемуся к разряду разрешительной документации, - заключению государственной экологической экспертизы. Заключение государственной экологической экспертизы является результатом работы экспертной комиссии. Заключение должно содержать: выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности; выводы о возможности реализации объекта государственной экологической экспертизы. Заключение должно получить квалифицированное большинство (не менее двух третей) списочного состава экспертной комиссии.

Если отдельные члены экспертной комиссии не согласны с заключением, подготовленным экспертной комиссией, они подписывают заключение с пометкой "особое мнение". Особое мнение оформляется экспертом в виде документа, содержащего обоснование причин несогласия эксперта с выводами заключения и указание конкретных фактов несоответствия представленных на экспертизу материалов экологическим требованиям и нормам.

Заключение государственной экологической экспертизы может быть положительным или отрицательным, за исключением проектов нормативных правовых актов Российской Федерации.

Положительное заключение, подготовленное экспертной комиссией, должно содержать выводы:

о соответствии намечаемой деятельности экологическим требованиям, установленным законодательством РФ в области охраны окружающей природной среды;

о допустимости намечаемого воздействия на окружающую среду;

о возможности реализации объекта экспертизы.

Отрицательное заключение, подготовленное экспертной комиссией, может содержать выводы двух видов:

о необходимости доработки представленных материалов по замечаниям и предложениям, изложенным в заключении, подготовленном экспертной комиссией;

о недопустимости реализации объекта экспертизы ввиду необеспеченности соблюдения требований экологической безопасности намечаемой деятельности.

Заключение государственной экологической экспертизы по проектам правовых актов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, должно содержать выводы о соответствии (несоответствии) основных положений указанного проекта правового акта законодательству Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и требованиям экологической безопасности, а также выводы об экологических и связанных с ними иных последствиях реализации данного объекта экспертизы. Заключения государственной экологической экспертизы по проектам нормативных правовых актов Российской Федерации рассматриваются принимающими эти акты органами государственной власти.

Этой статьей установлен также исчерпывающий перечень оснований, когда положительное заключение государственной экологической экспертизы теряет свою юридическую силу.