14.2. Статья 3 Протокола n 1 к Конвенции о защите прав

человека и основных свобод. Право избирать и избираться

при формировании законодательных органов государства

Согласно ст. 3 Протокола N 1 "Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти".

Статья 3 Протокола N 1 предусматривает фундаментальный принцип эффективной политической демократии и, соответственно, один из важнейших в системе конвенционной защиты прав и свобод человека.

Суд по делу "Краснов и Скуратов против Российской Федерации" напомнил, что ст. 3 Протокола N 1 содержит право человека избирать и право быть избранным. Хотя указанные права являются важными, они не обладают абсолютным характером. В своем внутригосударственном правовом порядке договаривающиеся государства могут подчинить активное и пассивное избирательное право условиям, которые в принципе не предусматриваются в ст. 3. Государства обладают широким усмотрением в этом отношении, однако задача Суда, являющегося последней инстанцией -, определить, были ли соблюдены государством требования Протокола N 1. Суд должен убедиться в том, что вышеуказанные условия не привели к ограничению анализируемых прав в такой степени, что лишает эти права их существа, эффективности; что ограничения, вводимые государством, преследуют социально значимые цели; что используемые средства являются пропорциональными. Государства наделены значительным усмотрением в части установления в своей правовой системе правил, регулирующих статус депутатов, включая критерии для дисквалификации. Исходя из общей посылки обеспечить независимость членов парламента и одновременно гарантировать свободу выбора условия реализации этих целей разнятся в зависимости от исторических и политических факторов, имманентных каждому государству. Количество ситуаций, предусматриваемых в конституциях и избирательном законодательстве многих государств - членов Совета Европы, показывает разнообразие подходов к рассматриваемому предмету регулирования. Но ни один из этих подходов не может быть более действительным, чем другие при условии, что он гарантирует выражение воли людей посредством свободных, справедливых и периодических выборов. Суд обратил внимание, что объект и цели Конвенции, являющейся инструментом защиты прав человека, требуют, чтобы ее положения толковались и применялись с целью обеспечения не теоретических и иллюзорных конвенционных положений, а практических (реальных) и эффективных. Право баллотироваться на выборах в качестве кандидата, что гарантируется ст. 3 Протокола N 1 и находится в основе действительно демократического режима, будет иллюзорным, если лицо можно произвольно лишить указанного права в любой момент. Соответственно, несмотря на то, что государства обладают широким усмотрением в оценке определения условий для голосования, принцип действенности прав требует при констатации несоблюдения тем или иным кандидатом избирательных условий избегать произвольных решений ("Краснов и Скуратов против Российской Федерации", п. п. 39 - 42 Постановления по делу от 19 июля 2007 г.).

Возвращаясь к обстоятельствам дела "Краснов и Скуратов против Российской Федерации", Суд отметил, что оба заявителя обратились за регистрацией в качестве кандидатов в депутаты нижней палаты Федерального Собрания РФ. Вследствие национальных процедур им было отказано в регистрации на том основании, что они предоставили недостоверную информацию о своей работе, а г-н Скуратов в дополнение не смог подтвердить свою партийную принадлежность. Ни один из заявителей не принимал участия в выборах. Соответственно, Суд должен проанализировать, преследовали ли законную цель решения о снятии с выборов и были ли они пропорциональны преследуемой цели, принимая во внимание широкое усмотрение государств. В отношении законной цели Суд напомнил, что каждое государство имеет законный интерес в обеспечении нормального функционирования своих органов власти. Более всего это касается национального парламента, который обладает законодательной властью и играет первостепенную роль в демократическом обществе. Суд подчеркнул, что требование предоставить сведения о своей работе и партийной принадлежности позволяет избирателям сделать осознанный выбор с учетом профессионализма кандидата и его партийной принадлежности. Установление такого требования не кажется произвольным или неразумным. Также законно просить кандидатов в надлежащем оформлении информации, чтобы не вводить избирателей в заблуждение. Поэтому Суд посчитал, что требования к избираемому в национальный парламент кандидату предоставить правдивую информацию о его работе и партийной принадлежности является законной целью по смыслу ст. 3 Протокола N 1. Далее Суд обратился к соблюдению критерия пропорциональности предпринятых в отношении каждого из заявителей мер и преследуемой законной цели.

Применительно к г-ну Краснову. Когда первый заявитель предоставлял документы для регистрации в сентябре 2003 г., он указал, что является главой районного совета. Однако к этому времени районные советы прекратили свою деятельность после их реорганизации в муниципалитеты. Из этого следует, что должность, которая была упомянута заявителем, больше не существовала. Суд не был удовлетворен объяснениями первого заявителя о том, что он добросовестно заблуждался относительно своего места работы. С трудом верится, что он не знал о реорганизации органа власти, где когда-то работал, и о назначении нового лица в качестве руководителя муниципалитета. Даже если предположить, что он не был уведомлен о решении о его увольнении от 16 июня 2003 г., ничто не свидетельствовало о том, как было отмечено в Определении Верховного Суда РФ <1>, что заявитель продолжал выполнять свои служебные обязанности после этой даты. Суд отметил, что первый заявитель умышленно предоставил недостоверную информацию о своей работе. Первый заявитель избирался по одномандатному округу, куда входил Пресненский район г. Москвы. Суд указал, что информация о том, является ли он главой Пресненского районного совета, представляется существенной для избирателей, которые проживают в этом районе. Не упоминая об информации о своем увольнении, в глазах избирателей он ассоциировал себя с властью, частью которой уже не являлся. Суд согласился, что предоставление недостоверной информации о месте работы первого заявителя негативно могло сказаться на выборе. Поскольку г-н Краснов умышленно предоставил недостоверную информацию, касающуюся существенных аспектов, способную ввести избирателей в заблуждение, Суд пришел к выводу, что решение о снятии с выборов кандидатуры первого заявителя не являлось непропорциональным преследуемой законной цели. Соответственно, не было нарушения ст. 3 Протокола N 1 (п. п. 48 - 51 Постановления).

--------------------------------

<1> Речь идет об Определении Верховного Суда РФ от 21 ноября 2003 г., рассмотревшего в кассационном порядке жалобу заявителя на решение Московского городского суда об аннулировании регистрации заявителя в качестве кандидата в депутаты Государственной Думы РФ.

К иным выводам пришел Суд при анализе ситуации со вторым заявителем, Ю.И. Скуратовым. С самого начала Суд обратил внимание на то, что основания снятия кандидатуры второго заявителя с выборов не были постоянны. Так, после второго анализа представленных документов избирательная комиссия отказалась от одного из оснований снятия с выборов (ненадлежаще заверенные дипломы) и выдвинула новое - некоторые материалы избирательной кампании не были оплачены из избирательного фонда. Последнее основание не нашло подтверждения в суде. Суд ограничил свой анализ основаниями, которые были отражены в судебных решениях, подтвердивших законность снятия второго заявителя с выборов, собственно, предоставление недостоверной информации о своем месте работы и партийной принадлежности. Как свидетельствовали факты, второй заявитель в избирательную комиссию представил информацию, что он является исполняющим обязанности заведующего кафедрой конституционного права. Из последних справок следовало, что он был назначен на эту должность 1 июня 2003 г. Одна из справок свидетельствовала, что он был также избран на должность профессора по этой кафедре. Хотя никогда не оспаривалось, что второй заявитель в действительности был заведующим кафедрой конституционного права, национальные власти предоставили противоречивые основания, почему власти были убеждены в наличии недостоверной информации. Первое решение избирательной комиссии касалось неуказания об одновременном исполнении обязанностей профессора. Второе решение той же самой комиссии касалось неупоминания занимаемой должности. Суд первой инстанции отметил, что г-н Скуратов должен был указать перевод на должность профессора. В конце концов кассационный суд выдвинул новое основание: должность исполняющего обязанности заведующего кафедрой является временной по своей природе, и второй заявитель должен был указать постоянную должность, т.е. профессора. Суд с сожалением подчеркнул, что не только выводы национальных властей противоречивы по своей сути, но они также не имеют какой-либо правовой основы либо прецедентной практики, толкующей законодательство о выборах применительно к требованию об указании места работы. Избирательная комиссия и суд первой инстанции не сослались ни на одну норму, подтверждающую их толкование рассматриваемого требования, в свою очередь Верховный Суд РФ достаточно смутно сослался на "дух трудового законодательства". В этой связи Суд указал, что из буквального толкования законодательства не следует наличие обязанности указывать переводы, изменения своего места работы, разделять постоянную и временную работу, единственное требование в Законе <1> - указать основное место работы. Недостаток юридического обоснования решений национальных властей позволил Суду прийти к выводу, что решения не отвечают требованию законности и предсказуемости осуществляемых мер, принципу, который требует, чтобы все законы были достаточно четкие, позволяли лицу в случае необходимости с помощью специалиста предвидеть последствия, к которым могут привести определенные действия. Это относится к существу настоящего дела, в отличие от ситуации с первым заявителем, г-н Скуратов действовал добросовестно. Было указано самое последнее место работы и он был уверен, что должен указать самое последнее место работы и самую высокую должность, которую он занимает. В этих обстоятельствах задача национальных властей заключалась в разъяснении применяемых юридических требований и четком объяснении заявителю, как подготовить документы. Однако этого сделано не было. Что касается ситуации, касающейся указания места работы второго заявителя, нельзя серьезно утверждать, что разница между должностью профессора и исполняющего обязанности заведующего той же самой кафедры могла ввести в заблуждение избирателей. В любом случае второй заявитель был публичным лицом, так как ранее занимал должность Генерального прокурора РФ, и его нынешняя академическая должность должна была иметь меньшее значение. Применительно к непредоставлению информации о партийной принадлежности Суд отметил, что членство второго заявителя в Коммунистической партии Российской Федерации никогда не ставилось под сомнение. Национальные власти основывались только на форме документа, точнее на том, что документ был адресован Центральной избирательной комиссии, а не районной. Буквальное толкование Закона о выборах не позволило определить конкретную форму документа, подтверждающего партийную принадлежность, и ни районная избирательная комиссия, ни суд не сослались на какое-либо правовое положение, предусматривающее, что документ должен быть адресован районной избирательной комиссии. В своих дополнениях в Суд власти Российской Федерации также не указали соответствующего положения. Как было подчеркнуто выше, осуществленная национальными властями интерпретация Закона не отвечала требованию законности и предсказуемости, отсутствовали четкие правовые разъяснения, позволившие второму заявителю предвидеть, что направление документа в Центральную избирательную комиссию приведет к снятию второго заявителя с выборов. В любом случае, Суд напомнил, что для его оценки важно существование разумного баланса между предпринятыми национальными властями мерами и преследуемой целью. Как отмечалось выше, законной целью в рассматриваемом деле является избежание ситуации, способной ввести в заблуждение избирателей посредством недостоверной информации о кандидатах. Никто никогда не заявлял, что второй заявитель не являлся членом Коммунистической партии. При этих обстоятельствах Суд не согласился, что решение о снятии Скуратова с выборов, поскольку такое решение основывалось на ненадлежащем оформлении документов о его политической принадлежности, по существу соответствовавшей реальности, действительно было принято с целью предотвращения введения в заблуждение относительно политических пристрастий второго заявителя. Из этого следует, что отсутствовал разумный баланс между мерами и преследуемой законной целью. Принимая во внимание вышеуказанное, Суд пришел к выводу, что решение национальных властей о снятии с выборов второго заявителя, обусловленное предполагаемым непредоставлением надлежащей информации о его месте работы и политической принадлежности, не основывалось на относящихся и достаточных фактах и не соответствовало неопровергнутым обстоятельствам. Поэтому решение было непропорционально преследуемой цели. Соответственно, было нарушение ст. 3 Протокола N 1 ("Краснов и Скуратов против Российской Федерации" п. п. 55 - 67 Постановления по делу от 19 июля 2007 г.).

--------------------------------

<1> Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2005. N 21. Ст. 1919.

Практика судов общей юрисдикции Российской Федерации

по реализации ст. 3 Протокола N 1 к Конвенции

о защите прав человека и основных свобод <*>

--------------------------------

<*> Представлена на компакт-диске. Не приводится.

Лекция 15. СТАТЬЯ 2 ПРОТОКОЛА N 4, СТ. 1 ПРОТОКОЛА N 7

К КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД.

СВОБОДА ПЕРЕДВИЖЕНИЯ. ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ГАРАНТИИ

ПРИ ВЫСЫЛКЕ ИНОСТРАНЦЕВ