7.5. Російський проект електронного уряду

Специфіка російського Інтернету на відміну від західного полягає, на думку російських дослідників, у такому:

1. обмеженні доступу до нього (доступ відкритий лише для індивідів, що відповідають ряду критеріїв: а) наявність достатніх матеріальних засобів або робота організації, що має доступ до Інтернету; б) проживання у визначеному географічному ареалі (як правило, європейській частині Росії); в) належність до населення досить великого міста;

2. наявності в регіонах організацій (провайдерів), які володіють монопольними правами на підключення до Інтернету;

3. високому рівні вартості послуг, малодоступного для основного населення країни. Одним з парадоксальних, на перший погляд, наслідків цього положення є, на думку російських фахівців, більш високі темпи формування віртуального співтовариства на основі Інтернету в Росії, ніж у західному світі, де Інтернет є загальнодоступним засобом комунікації. Це також зумовлює привілейований статус члена цього співтовариства.

В умовах збільшення числа індивідуальних користувачів у , Росії Інтернет дає можливість якісно нової взаємодії між органами влади і суспільством в інтерактивному просторі. Як зазначає представник Департаменту урядової інформації Апарату Уряду РФ А.М. Кошкін, російський проект електронного уряду складається з двох взаємозалежних (і одночасно самостійних) проектів. Це внутрішня урядова інформаційна інфраструктура, аналог корпоративної мережі, та зовнішня інформаційна інфраструктура, яка взаємодіє з громадянами й організаціями.

У межах проекту електронної держави інтегруються інформаційні ресурси федеральних міністерств і відомств, забезпечується доступ до них, а також створюється система он-лайнових послуг (у тім числі платних).

Урядова мережева нфраструктура має бути націлена на вирішення актуальних політичних, економічних і соціальних завдань держави і забезпечувати:

• реалізацію права громадян на доступ до відкритої державної інформації;

• доведення до громадськості об’єктивної і достовірної інформації про діяльність органів державної влади, що буде зміцнювати довіру до держави і політики, яка нею проводиться;

• взаємодію і постійний діалог держави з громадянами й інститутами громадянського суспільства, а також необхідний рівень суспільного контролю за діяльністю державних органів і організацій;

• об’єднання інформаційних ресурсів і послуг органів державної влади, органів державної влади суб’єктів федерації і місцевого самоврядування з метою зміцнення загальнонаціонального інформаційного простору;

• удосконалення системи державного управління, оптимізацію структури державного апарату, зменшення фінансових і матеріальних витрат на його утримання, передбачаючи поетапний перехід частини державних послуг, що мають вартісне вираження, в систему державних мережевих послуг, що відповідає реальним потребам громадян і організацій;

• ефективну підтримку економічної діяльності державних суб’єктів, що господарюють, даючи їм змогу ефективно інтегруватися в загальнонаціональний і світовий економічний простір;

• взаємодію і співробітництво з державними органами зарубіжних країн і міжнародних неурядових організацій.

Створення і розвиток урядової мережевої інформаційної інфраструктури потребує відповідної формалізації в нормативно-правових актах і необхідного бюджетного фінансування. Крім того, створення інформаційної мережевої інфраструктури держави має супроводжуватися реінжинірингом усієї системи управлінських процесів, що, насправді, означає подо­лання стереотипів бюрократичної культури. А це не так просто. Можливо, реалізації проекту буде сприяти Адміністративна реформа, мета якої – модернізація системи державного управління.

Процес створення урядової мережевої інфраструктури в Росії відповідає етапам, які проходять всі уряди. На сьогодні в Росії реалізується перший етап, для якого характерно створення первинних відомчих інтерфейсів. У зв’язку з цим має бути максимально розроблено питання розгортання в мережі Інтернет інфраструктури, що надає користувачам послуги суто інформаційного характеру, які працюють на зовнішній інформаційний контур.

У межах урядового інформаційного контуру доцільно створювати механізми, підтримувані онлайновими відомчими співтовариствами, насамперед, інформаційними підрозділами міністерств і відомств (прес-службами або управліннями зв’язків із громадськістю), які більше готові освоювати нові технології мережі Інтернет. У міру відпрацювання цих мережевих механізмів і послуг, їх досвід і рішення можна буде переносити й в інші сфери урядового контуру управління.

Уже сьогодні цікавими і реалістичними можуть стати такі мережеві проекти для державних органів.

• Проект створення сучасної системи інформування громадськості щодо діяльності органів державної влади. Мова може йти про створення горизонтально і вертикально інтегрованих (у межах урядового порталу) повинних ресурсів, підтримуваних інформаційними підрозділами різних федеральних відомств і місцевих органів влади.

• 3 погляду мережевої підтримки, цікавим може стати створення спеціалізованого модуля онлайнової підтримки мережевих проектів для різних державних структур. Ідея порталу для відкриття мережевих представництв державних органів і організацій може виявитися плідною.

• Онлайнові послуги для журналістів і редакцій засобів масової інформації. Мова може йти про створення систем віртуальної акредитації, яка забезпечуватиме онлайновий доступ журналістів (особливо це важливо для регіональних засобів масової інформації) на заходи, що проводяться в Будинку уряду, міністерствах і відомствах.

• Каталог мережевих ресурсів органів державної влади,

що забезпечить повноцінні пошукові та інші послуги. Це не тільки корисно і зручно для користувачів, а й дасть змогу вести моніторинг ситуації у сфері державних мережевих ресурсів.

• Довідково-інформаційні бази даних урядових документів, що інтегрують тексти урядових документів з інтерфейсами, які забезпечують зручний пошук.

• Розвиток мережевої урядової інфраструктури, що дає змогу вирішувати завдання інформаційного забезпечення діяльності уряду, міністерств і відомств у нестандартних (кризових, проблемних) ситуаціях. Нові технології дають змогу оперативно створювати віртуальні майданчики під завдання, досить легко їх адмініструвати. Але найголовніше – не створювати додаткові структури оп-1іпе.

• Створення мережевих механізмів діалогу (взаємодії) уряду (відомств) і громадян (співтовариств) у вигляді спеціалізованих онлайнових форумів з тих чи інших суспільно значимих проблем. З огляду на склад нинішньої аудиторії російського Інтернету, ці форуми могли б виконувати функції постійно діючих експертних співтовариств.

• Значну користь може давати онлайнова система навчання і професійної підготовки державних службовців.

Для впровадження зазначених послуг немає необхідності витрачати сили і засоби на проектування. У Мережі вже існують готові рішення, які можна адаптувати для завдання державних органів. Разом з тим, створюючи первинні мережеві структури і послуги, вкрай важливо нйдати процесу певн скоординованості. Адже в кінцевому підсумку потрібно виб дувати єдину державну мережеву інфраструктуру, зрозумілу зручну для користувачів.

Державна мережева інфраструктура має бути граничн стійкою до будь-яких зовнішніх впливів і навантажень. У зв’язку з цим питання захисту й інформаційної безпеки мають бути пророблені із самого початку і формалізовані в конкретних документах.

Звичайно, на думку А. Кошкіна, сказане вищене означає, що все до дрібних деталей має бути уніфіковане. У різних державних органів і організацій різні функції і ресурси, що обумовлює достатню розмаїтість можливої мережної інфраструктури, контенту і послуг.

Окрім того, слід зазначити, що в Росії розроблено цілу низку програм, починаючи з Федеральної цільової програми "Електронна Росія (2002-2010 рр.)", закінчуючи Міською цільовою програмою "Електронна Москва" і Регіональною цільовою програмою "Електронний Петербург" тощо.

Федеральна цільова програма "Електронна Росія (2002-2010 роки)"

Зупинимося детальніше на розгляді Федеральної цільової програми "Електронна Росія (2002–2010 роки)", яка має забезпечити створення нормативної правової бази у сфері інформаційних і комунікаційних технологій (ІКТ), розвиток інформаційної і телекомунікаційної інфраструктури, сформувати умови для підключення до відкритих інформаційних систем (у тому числі за допомогою мережі Інтернет), а також забезпечити ефективну взаємодію органів державної влади й органів місцевого самоврядування з громадянами і суб’єктами господарювання на основі широкого впровадження ІКТ. У процесі виконання Програми будуть визначатися загальні напрямки розвитку ІКТ (основні стандарти і типові рішення з реалізації різних проектів) як одного з основних напрямків соціально-економічного розвитку країни.

Основними цілями Програми є створення умов для розвитку демократії, підвищення ефективності функціонування економіки, державного управління і місцевого самоврядування за рахунок впровадження і масового поширення ІКТ, забезпечення прав на вільний пошук, одержання, передачу, виробництво і поширення інформації, розширення підготовки фахівців з ІКТ і кваліфікованих користувачів.

Реалізація Програми дасть змогу:

• ефективно використовувати інтелектуальний і кадровий потенціал Росії у сфері інформаційних і комунікаційних технологій;

• забезпечити гармонійне входження Росії у світову економіку на основі кооперації й інформаційної відкритості;

• подолати відставання Росії від розвинених країн у сфері використання і розвитку інформаційних і комунікаційних технологій;

• забезпечити рівноправне входження громадян Росії у глобальне інформаційне співтовариство на основі дотримання прав людини, у тому числі права на вільний пошук, одержання, передачу, виробництво і поширення інформації, а також права на забезпечення конфіденційності будь-якої інформації, яка охороняється законом, що розміщена в інформаційних системах.

Для досягнення цілей Програми необхідно вирішити такі завдання:

• створити ефективну нормативну правову базу у сфері інформаційних і комунікаційних технологій, що регулювала б у тому числі питання забезпечення інформаційної безпеки і реалізації прав, гарантованих Конституцією Російської Федерації;

• підвищити ефективність взаємодії органів державної влади й органів місцевого самоврядування як між собою, так і з суб’єктами господарювання і громадянами на основі використання сучасних інформаційних і комунікаційних технологій;

• забезпечити умови для підвищення ефективності і більш широкого використання інформаційних і комунікаційних технологій в економічній і соціальній сферах;

• підвищити рівень підготовки і перепідготовки кадрів за рахунок удосконалення освіти на базі інформаційних і комунікаційних технологій;

• сприяти розвитку незалежних засобів масової інформації за допомогою стимулювання впровадження інформаційних і комунікаційних технологій у їхню діяльність;

• сприяти розвитку телекомунікаційної інфраструктури і можливостей підключення до відкритих інформаційних систем для громадян і суб’єктів господарювання, а також значно підвищити якість наданих послуг у цій області;

• створити єдину інформаційну і телекомунікаційну інфраструктуру, необхідну для удосконалення роботи органів державної влади й органів місцевого самоврядування, підприємств та інших організацій;

• створити умови для широкого використання на товарних ринках Росії механізмів електронної торгівлі, що сприяють прискоренню просування товарів (послуг), підтримці стабільного відтворення, задоволенню потреб споживачів і підвищенню ефективності управління постачанням продукції для федеральних державних потреб.

Мета і завдання Програми визначені з урахуванням Стратегії соціально-економічного розвитку Росії на період до 2010 року, основних положень Окінавської хартії глобального інформаційного суспільства (прийнятої на нараді "Групи вісімки" 22 липня 2000 р. на острові Окінава, Японія), Концепції формування і розвитку єдиного інформаційного простору Росії і відповідних державних інформаційних ресурсів, Доктрини інформаційної безпеки Російської Федерації.

Перший етап реалізації Програми (2002 рік) На першому етапі створюються передумови для реалізації заходів Програми, що передбачає проведення аналізу нормативної правової бази з метою виявлення ключових проблем, які перешкоджають широкому впровадженню інформаційних і комунікаційних технологій, вивчення рівня інформатизації економіки, аналіз ефективності витрат бюджетних коштів, що виділяються на інформатизацію, проведення повного обліку державних інформаційних ресурсів, аналіз закордонного досвіду реалізації подібних програм, вивчення досвіду роботи у сфері інформаційних і комунікаційних технологій різних організацій.

Поряд із формуванням передумов для реалізації Програми на першому етапі має бути підготовлено пакет законопроектів, спрямованих на вирішення проблем, пов’язаних зі створенням і поширенням електронних документів, розвитком електронної торгівлі, зниженням адміністративних бар’єрів, які перешкоджають виходу російських організацій на ринки інформаційних і комунікаційних технологій, гармонізацією законодавства Російської Федерації у сфері інформаційних і комунікаційних технологій із положеннями міжнародних конвенцій і законодавством країн Європейського Союзу.

Передбачається також реалізація проектів з переходу до електронного документообігу в органах державної влади й органах місцевого самоврядування, розвитку телекомунікаційної інфраструктури і підключення до комп’ютерних мереж органів державної влади, органів місцевого самоврядування і бюджетних організацій, розвитку системи електронної торгівлі і підтримки ринку товарів (послуг), розвитку системи підготовки фахівців для сфери інформаційних і комунікаційних технологій і кваліфікованих користувачів, створення суспільних пунктів підключення до загальнодоступних інформаційних систем.

Має розпочатися розробка і реалізація програми підготовки і перепідготовки кадрів з інформаційних і комунікаційних технологій для державної і муніципальної служби, і насамперед, з числа працівників бюджетних організацій, представників засобів масової інформації, безробітних і соціально не захищених громадян.

Другий етап реалізації Програми (2003-2004 роки ) На другому етапі на основі проведених досліджень, розроблених концепцій і створеної нормативної правової бази будуть реалізовані проекти, що забезпечують взаємодію органів державної влади й органів місцевого самоврядування з громадянами і суб’єктами господарювання у сфері оподатковування, з питань оформлення митної документації, реєстрації і ліквідаїщ юридичних осіб, видачі ліцензій і сертифікатів, підготовки і представлення звітної документації, передбаченої законодавством Російської Федерації про акціонерні товариства, ринок цінних паперів і постачання продукції для федеральних державних потреб.

У рамках Програми намічено реалізацію комплексу заходів щодо впровадження інформаційних і комунікаційних технологій в організаціях державного сектору економіки з метою створення системи моніторингу їхньої фінансово-економічної діяльності, а також уніфікованих інформаційних систем для підприємств оборонно-промислового комплексу. На цьому етапі буде створена основа єдиної інформаційної і телекомунікаційної інфраструктури для органів державної влади й органів місцевого самоврядування, бюджетних і некомерційних організацій, системи електронної торгівлі у сфері постачання про­дукції для федеральних державних потреб і для громадських пунктів підключення до загальнодоступних інформаційних систем.

Буде створено сучасну матеріально-технічну базу для підготовки у провідних освітніх установах країни фахівців з інформаційних і комунікаційних технологій, кількість їхніх випускників істотно збільшиться. Триватиме удосконалення нормативної правової бази у сфері інформаційних і комунікаційних технологій. Буде розгорнуту діяльність із просування російських товарів і послуг у сфері ІКТ на світовій ринок.

Третій етап реалізації Програми (2005-2010 роки) На третьому етапі буде створено передумови для масового поширення інформаційних і комунікаційних технологій у всіх сферах суспільної діяльності на основі єдиної інформаційної і телекомунікаційної інфраструктури і використання системи електронної торгівлі. Буде забезпечено комплексне впровадження системи електронної торгівлі у сфері постачання продукції для державних потреб на федеральному рівні і рівні суб’єктів Російської Федерації, стандартизованого електронного документообігу і систем забезпечення інформаційної безпеки.

На цьому етапі буде завершено формування єдиної інформаційної і телекомунікаційної інфраструктури для органів державної влади й органів місцевого самоврядування, бюджетних і некомерційних організацій, громадських пунктів підключення до загальнодоступних інформаційних систем.

У результаті створення ефективної системи правового регулювання, функціонування єдиної інформаційної і телекомунікаційної інфраструктури, удосконалення системи державного управління і підготовки кадрів у сфері інформаційних і комунікаційних технологій буде створено передумови для структурної перебудови економіки.

Загальний обсяг фінансових ресурсів, необхідних для реалізації Програми, становить 77179,1 млн рублів (у цінах 2002 року), у тому числі з федерального бюджету – 39383 млн рублів, з бюджетів суб’єктів Російської Федерації – 22610,1 млн рублів (приблизно), позабюджетні джерела – 15186 млн рублів. Обсяг фінансування реалізації першого етапу Програми (2002 рік) становив 2604,4 млн рублів, другого етапу (2003-2004 роки) – 25480,5 млн рублів, третього етапу (2005-2010 роки) – 49094,2 млн рублів.

Для довідки. Обсяг фінансування проектів у сфері інформатизації суб’єктами Російської Федерації у 2003 році становив 6,2 млрд руб (близько 200 млн дол. США). Більше половини цієї суми – 3,8 млрд руб. було виділено суб’єктами Федерації ЦФО (Центрального федерального округу). Порівняно з 2001 і 2002 рр. спостерігається різкий стрибок у бік збільшення бюджету, але відбулося це в основному за рахунок прийняття міської цільової програми "Електронна Москва". Без грошових засобів Москви інші суб’єкти ЦФО витратили на реалізацію цієї програми лише близько 364 млн руб., причому рівень фінансування коливався від 950 тис. руб. в Іванівській обл., до майже 190 млн руб. у Московській. Порівняно з іншими федеральними округами ЦФО посідає перше Приволзькому федеральному окрузі на потреби інформатизації було виділено 1 млрд руб., у Північно-західному фе­деральному окрузі – близько 510 млн руб., у Сибірському федеральному окрузі 338 млн руб., у Південному – близько 250 млн руб., в Уральському – 143,35 млн руб., а в Далекосхідному – близько 130 млн руб. Обсяг регіонального (обласного) бюджету, який виділяється на розвиток інформаційних технологій, коливається від 1 млн руб. до 350 млн руб. у рік (не враховуючи Москви).

Нерівномірність фінансування сприяє загостренню цифрової нерівності на регіональному рівні. Одним із варіантів вирішення проблеми може стати залучення позабюджетних коштів, яке поки що відбувається досить повільно і неефективно. З цією метою, на думку Міністерства зв’язку Росії, слід більш активно здійснювати координацію регіональнах програм інформатизації з Федеральною цільовою програмою "Електронна Росія". Це зумовлено формуванням на федеральному рівні базових інформаційних ресурсів, що використовуються в регіональних інформаційних системах, необхідністю підвищення ефективності регіональних програм за рахунок використання типових рішень, погоджених на федеральному рівні.

Наприкінець розгляду Федеральної цільової програми "Електронна Росія", слід зазначити, що уже зараз деякі російські фахівці вказують на низку недоліків цієї програми: "Деякі серйозні проблеми "Електронної Росії" можна побачити навіть неозброєним оком. Якщо їх не вирішити зараз, у майбутньому це принесе невиправдані витрати бюджетних коштів". А саме, це стосується:

• проблеми нескоординованостірозробки проектів, унаслідок чого можна отримати не єдине інформаційне поле, а якесь лоскутне покривало із різноманітних несумісних одна з одною систем;

• недостанього фінансування: кошти, які виділяються в межах реалізації Програми "Електронна Росія" значно меньші того фінансування, яке щорічно виділяє на наукові дослідження організації комунікаційних ресурсів (НДОКР) лише одна корпорація Іпіеі.

Пропозиції щодо запобігання і розв’язання цих проблем:

• координація: слід чітко сформулювати стратегію розвитку усіх інформаційних систем у межах Програми, визначити принципи їх взаємодії між собою та принципи створення єдиного інформаційного простору Росії;

• запитувані сервіси: від моделі взаємодії держави та її громадян, побудованої за принципом "людина зобов’язана державі", слід перейти до більш сучасної, заснованої на розумінні того, що держава слугує своїм громадянам, є для них лише "сервісною організацією". При цьому слід віднайти розумний баланс між максимально можливою кількістю нових послуг та ефективністю їх надання;

• стандартизація – завдання її дуже складне, тому що при розробці єдиних підходів слід врахувати інтереси великої кількості організацій та компаній, більшість яких конкурує одна з одною. Проте світова тенденція вже склалася – це використання відкритих стандартів на базі ХМЕ та його похідних;

• єдиний класифікатор – слід перейти до використання єдиних стандартних і сумісних класифікаторів у всіх системах "Електронної Росії";

• навчання – це питання навчання споживачів інформаційних систем "е-Росії", підготовки кадрів державних службовців та експлуатаційного персоналу, на яких покладено відповідальність за перетворення таких ситем в реально діючі сервіси;

• перевірені рішення: Росія перебуває у достатньо вигідній ситуації саме тому, що деякою мірою відстає у впровадженні державних управлінських систем від розвинених країн. Таким чином, можна використовувати їх технологічний та організаційний досвід, проаналізувати їхні помилки з метою уникнення їх.

Для довідки. Вже у грудні 2004 року Уряд Російської Федерації може затвердити архітектуру електронного уряду відповідно до плану інституціональних змін, розробленого Міністерством економічного розвитку Росії в межах здійснюваної адміністративної реформи. Про це повідомив начальник управління з координації ФЦП "Електронна Росія (2002-2010 рр.)" Міністерства зв’язку Росії О. Бихов на підсумковій колегії міністерства.

Передбачається, що функціональну модель електронного уряду буде підготовлено під керівництвом Міністерства економічного розвитку, а Міністерство зв’язку розробить технологічну архітектуру. Якщо буде прийнято відповідну постанову уряду, то ця функціональна модель електронного уряду стане нормативним документом, на підставі якого повинні будуть здійснюватися усі відомчі програми інформатизації. За словами О. Бяхова, функціональна модель електронного уряду може включати три рівні:

1. верхній – це послуги населенню і бізнесові, які ґрунтуються на соціальній відповідальності держави і мають виявлятися незалежно від організаційної структури органів влади;

2. середній рівень – розподіл функцій між різними галузями й органами влади в конкретній організаційній структурі;

3. нижній рівень – структура інформаційних ресурсів і додатків, пріоритетом якої є забезпечення міжвідомчої інформаційної взаємодії.

Основними елементами технологічної архітектури мають стати єдина захищена комунікаційна інфраструктура і базові загальнодержавні інформаційні реєстри, що враховують ключові об’єкти управління, такі як природні і земельні ресурси, об’єкти власності, що реєструються державою, суб’єкти підприємницької діяльності, населення і самі державні інформаційні ресурси. За словами О. Бяхова: "Найбільш характерним прикладом сьогодні є наявність тільки на федеральному рівні 18різних систем персоналізованого обліку населення, в яких інформація, з одного боку, на 70 відсотків дублюється в базі даних, а з іншого боку, не оновлюється регулярно і не збігається за об’єктами обліку". Водночас є проблема залежності сполучення цих ресурсів від організаційної структури, що змінюється в межах адміністративної реформи скорочення кількості відомств, переходу функції від одного органу влади до іншого. Розробники концепції архітектури електронного уряду намагалися зробити її певною мірою стійкою до неминучих змін, які відбудуться під час адміністративної реформи. Ця стійкість полягає в тому, щоб аналіз функцій державного управління розпочинався з верхнього рівня моделі незалежно від структури органів влади. Це дасть змогу гарантувати безперервність і наступність виконання функцій держави щодо своїх громадян.