5.1. Поняттята особливості адміністративного процесу

Поняття адміністративного процесуального права тісно пов’язане з поняттям «адміністративний процес».

В юридичній літературі немає одностайного підходу до ви-значення поняття і сутності адміністративного процесу. Iсторія розвитку теорії адміністративного права сформувала два підхо-ди: «вузьке» і «широке» розуміння адміністративного процесу, залежно від яких визначається його місце в правовій системі, регуляторні можливості, обсяг і зміст.

Вузьке розуміння адміністративного процесу зводиться до діяльності органів влади щодо розгляду справ про адміністра-тивні правопорушення та застосування заходів адміністратив-ного примусу. Прихильники цієї позиції — Н. Г. Саліщева¹, А. П. Клюшниченко² та інші — підкреслювали виключно юрис-дикційний характер адміністративного процесу. Вони зазнача-ли, що адміністративний процес — регламентована законом діяльність із вирішення спорів та застосуванням мір адміністра-тивного примусу.

¹ Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. — М.: Юрид. лит., 1964. — С. 12—16.

² Клюшниченко А. П. Производство по делам о мелком хулиганстве. — К.: РИО КВШ МВД СССР, 1970. — С. 37.

106

СУТНІСТЬ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ ТА ЙОГО ЗМІСТ

Широке розуміння адміністративного процесу свого часу було започатковано (обґрунтовано) С. С. Студеникіним¹, підтрима-но А. Є. луньовим² та протягом багатьох років відображалося в наукових працях вчених-адміністративістів, таких як: О. М. Яку-ба, Г. Н. Петров, А. П. Коренєв, Б. Д. Сорокін, Д. Н. Бахрах, Р. С. Павловський та ін. Вони пов’язували широке розуміння (значення) адміністративного процесу з визначенням того, що адміністративним процесом охоплюється різноманітна управ-лінська діяльність з реалізації матеріальних норм адміністра-тивного права. Головним змістом цієї діяльності є система дій компетентних органів управління, спрямованих на вирішення поставлених завдань і досягнення управлінських цілей. Адміні-стративний процес у широкому розумінні визначається не тіль-ки як адміністративно-юрисдикційна діяльність, а й будь-яка інша діяльність у сфері державного управління: розгляд і вирі-шення конкретних індивідуальних справ: адміністративна юсти-ція; прийняття нормативних актів управління; дисциплінарні провадження; діловодство тощо.

Перевагу позиції широкого розуміння адміністративного процесу на сучасному етапі віддають О. М. Бандурка, М. М. Ти-щенко та інші автори, які зазначають, що юрисдикційна діяль-ність є лише незначною частиною виконавчо-розпорядчої діяльності, а зведення адміністративного процесу до розгляду індивідуальних справ по суті відкидає управлінський характер і ототожнює адміністративний процес із кримінальним і цивіль-ним процесами, що неможливо визнати правильним³.

До позицій широкого розуміння адміністративного процесу приєднується В. К. Колпаков, який зазначає, що «саме широке розуміння адміністративного процесу відповідає сучасним нор-мам розвитку правової науки і втіленим у Концепції адміністра-тивної реформи принципам трансформації державного управ-ління в дієвий інструмент реалізації громадянами своїх прав і свобод, інструмент захисту людини від неправомірних дій і ад-міністративних актів із боку органів управління і їхніх службов-

¹ Студеникин С. С Социалистическая система государственного уп- равленяи и вопрос о предмете советского административного права // Воп- росы советского административного права. — М., 1949. — С. 44.

² Лунев А. Е. Вопросы административного процесса // Правоведение. — 1992. — № 2. — С. 43.

³ Бандурка О. М., Тищенко М. М. Адміністративний процес: Підручник для вищих навч. закладів. — Рос. мовою. — К.: літера лТД, 2001. — С. 7—9.

107

Г л а в а 5

ців»¹. О. В. Кузьменко також підкреслює, що лише широке ро-зуміння предмета адміністративно-процесуального права дає можливість окреслити його сферу функціонування та визначити роль і місце у правовій системі країни². Під цим слід розуміти, що автори відносять до адміністративного процесу як створення і забезпечення та додержання відповідних правил належного поводження суб’єктів і здійснення позитивної управлінської діяльності, так і застосування примусових заходів, передбачених санкціями матеріальних норм. Проте здійснення позитивної уп-равлінської діяльності, а також вирішення широкого кола ін-дивідуальних конкретних справ значною мірою зачіпають інте-реси громадян, нерідко навіть незалежно від їх бажання (прий-няття нормативних актів із підвищенням цін, наприклад, притягнення до відповідальності, перевірка діяльності). Спілку-вання з владою рідко буває приємною, оскільки ідеологія пану-вання держави над людиною і владно-розпорядчий вплив із боку державних органів поки що залишаються.

Як вірно зазначає В. Б. Авер’янов, реалізація повноважень з боку суб’єктів публічної адміністрації у стосунках з іншими учасниками адміністративних правовідносин набуватиме рис необмеженого адміністративного розсуду — аж до свавілля³. У цьому зв’язку «широке» розуміння адміністративного процесу, яке включає в свою структуру всю виконавчо-розпорядчу діяль-ність органів державного управління, а сфера адміністративних проваджень стає невичерпною, практично, врешті-решт, по-збавляє конкретного визначення зміст адміністративного про-цесу та сферу його впливу на суспільні відносини.

У структурі традиційного розуміння адміністративного процесу у «широкому» значенні вчені-адміністративісти виді-ляють значну кількість адміністративних проваджень, що вклю-чаються до сфери адміністративного процесу. Виходячи з рег-ламентації правовими актами різноманітної галузевої спрямо-ваності, сфери діяльності органів виконавчої влади, їх компетенції розрізняють такі види впроваджень, як нормо-

¹ Колпаков В. К. Адміністративно-деліктний правовий феномен: Мо- нографія. — К.: Юрінком Iнтер, 2004. — С. 363.

² Кузьменко О. В. Теоретичні засади адміністративного процесу: Моно- графія. — К.: Атіка, 2005. — С. 68.

³ Авер’янов В. Б. Процесуальний аспект адміністративного права: особ- ливості тлумачення // Державне управління: проблеми адміністративно- правової теорії та практики / За заг. ред. В. Б. Авер’янова. — К: Факт, 2003. — С. 40.

108

сутність адміністративноГо Процесу та йоГо Зміст

творчі, установчі, правозастосовні, контрольно-наглядові, ад-міністративно-деліктні, адміністративно-юрисдикційні, нею-рисдикційного характеру тощо¹, не розділяючи ані внутрішньої (провадження щодо створення, організації, ліквідації організа-ційних структур, дисциплінарне провадження, діловодство тощо), ані зовнішньої сфери діяльності (нормотворчі, правоза-стосовні, контрольно-наглядові, адміністративно-деліктні тощо). Це викликає певний сумнів. Чи можна відносити пи-тання внутрішньої самоорганізації до адміністративного проце-су? Якщо так, то яку тоді роль відіграють в управлінському процесі правові та організаційні форми й методи державного управління? Як зазначає Т. О. Гуржій, подібна неузгодженість накладає суттєвий відбиток на сучасне уявлення не лише про сам процес, а й про адміністративно-процесуальне право як систему юридичних норм, науку та навчальну дисципліну².

Як на нашу думку, то ні «вузьке», ні «широке» розуміння адміністративного процесу не відповідає визначеній Конститу-цією України принципово новій ролі держави у відносинах з людиною. «Вузьке» і «широке» розуміння свідчить про роз-митість визначення, відсутність методології понятійного апара-ту. Визначення адміністративного процесу на рівні різноманіт-ної управлінської діяльності та розгляду і вирішення конкрет-них справ, що виникають у сфері публічного управління залишає дослідників у «полоні ілюзій», сформованих на засадах позитивістського права і політичної доцільності, коли ад-міністративний процес вивчався як виконавчо-розпорядча діяльність органів державного управління, а дослідження зосе-реджені на обґрунтуванні залучення до адміністративних про-ваджень якомога більше суспільних відносин.

¹ Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Га- ращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. — К.: Юрінком Iнтер, 2005. — С. 211; Бандурка О. М., Тищенко М. М. Адміністративний процес: Підручник для вищих навч. закладів. — Рос. мовою. — К.: літера лТД, 2001. — С. 16—23; Колпаков В. К., Кузьменко О. В. Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юрінком Iнтер, 2003. — С. 278—279; Кузьмен- ко О. В. Теоретичні засади адміністративного процесу: Монографія. — К.: Атіка, 2005. — С. 213—214; Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С. В. Ківалова. — Одеса: Юрид. літ., 2003. — С. 257—280; Гонча- рук С. Т. Адміністративне право України: Навч. посібник. — К., 2000. — С. 123 та ін.

² Гуржій Т. Вихідні засади формування галузевої парадигми адміністра- тивно-процесуального права // Право України. — 2007. — № 3. — С. 16.

109

Г л а в а 5

На визначення поняття адміністративного процесу значний вплив здійснюють взаємопов’язані з предметом правового ре-гулювання норми права і правові інститути, які входять до га-лузі права, становлять її систему. Аналіз авторських концепцій та підходів щодо визначення адміністративного процесу дає можливість дійти висновку про наявність двох форм адміністра-тивного процесу: управлінської і судової. Ці форми неможливо ототожнювати, але на рівні проваджень вони утворюють пра-вові інститути і складають окрему галузь адміністративного процесуального права, яка на противагу процесу (діяльності у сфері публічних відносин) як цілісна правова система існує в реальності¹.

Управлінська форма адміністративного процесу як комплекс-не нормативне утворення, на чому неодноразово наголошує у своїй роботі О. В. Кузьменко², об’єднує низку врегульованих нормами адміністративного процесуального права (а в окремих випадках й інших галузей права) відповідних процесуальних проваджень, із застереженням зроблених вище, спрямованих на забезпечення реалізації прав, свобод та інтересів громадян, прав та інтересів юридичних осіб, держави і суспільства в цілому.

Управлінська форма своїм змістом охоплює і юрисдикційну концепцію («вузьке» розуміння) визначення адміністративного процесу, яка висвітлюється в юридичній літературі³ і піддається критиці прибічниками управлінської (позитивної) концепції адміністративного процесу⁴.

¹ Стефанюк В. С. Судовий адміністративний процес: Монографія. — Харків: Консум, 2003. — С. 36—38.

² Кузьменко О. В. Теоретичні засади адміністративного процесу: Моно- графія. — К.: Атіка, 2005. — С. 68—69, 78—70.

³ Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. — М.: Юрид. лит., 1964. — С. 12—16; Клюшниченко А. П. Производство по делам о мел- ком хулиганстве. — К.: РИО КВШ МВД СССР, 1970. — С. 37 та ін.

⁴ Студеникин С. С. Социалистическая система государственного уп- равленя и вопрос о предмете советского административного права // Воп- росы советского административного права. — М., 1949. — С. 44; Ад- міністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. — К.: Юрінком Iнтер, 2005. — С. 210—211; Бандурка О. М., Тищенко М. М. Адміністративний процес: Підручник для вищих навч. закладів. — Рос. мовою. — К.: літера лТД, 2001. — С. 9; Колпаков В. К. Адміністративно-деліктний правовий фено- мен: Монографія. — К.: Юрінком Iнтер, 2004. — С. 363; Кузьменко О. В. Теоретичні засади адміністративного процесу: Монографія. — К.: Атіка, 2005. — С. 65—75.

110

сутність адміністративноГо Процесу та йоГо Зміст

Управлінська форма процесу — це система техніко-фор-мальних приписів і норм щодо установлення порядку здійс-нення конкретних процесуальних дій, у сфері як позитивного регулювання, так і застосування примусових заходів при ви-знанні, реалізації та захисті прав, обов’язків і законних інтере-сів фізичних чи юридичних осіб.

Судова форма адміністративного процесу — нормативне ут-ворення, врегульоване адміністративно-процесуальними нор-мами і спрямоване на захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку органів владних повноважень або їх посадових осіб. Судова форма процесу — це теж система техніко-формальних приписів і норм щодо визначення повноважень адміністративних судів та встановлення порядку звернення до адміністративних судів, розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ у адміністративних судах та здійснення адміністративного судо-чинства.

На перший погляд, ніби існує антагонізм між зазначеними формами процесу — не може бути поєднання юридичних явищ, які лежать у різних площинах правової дійсності — судова вла-да є продовженням виконавчої влади. Проте більш глибокий аналіз показує, що і в управлінській формі процесу, і в судовій формі процесу багато спільного. По-перше, вони діють, ре-гулюють суспільні відносини у сфері публічної влади. По-дру-ге, вони забезпечують виконання і захист прав і обов’язків гро-мадянина, держави, суспільства в цілому. По-третє, процесу-альна діяльність врегульована відповідними нормами права; має досить високу формалізацію. По-четверте, обов’язковими суб’єктами відносин є наявність державного органу чи його посадової особи. Ці спільні ознаки, завдання і мета дозволяють підкреслити, що між зазначеними формами процесу не існує антагонізму, навпаки, і управлінська, і судова форми ад-міністративного процесу є сукупністю процесуальних дій, спрямованих на вирішення конкретних адміністративних справ або на виправлення та усунення управлінських недоліків і по-милок.

Таким чином, адміністративний процес (звертаємо увагу: процес, а не адміністративне процесуальне право) — це вид юри-дичного процесу, який регламентує порядок і умови визнання та забезпечення реалізації прав, обов’язків, свобод та інтересів гро-мадян, юридичних осіб і держави, їх захисту, розгляду і вирішення

111

Г л а в а 5

конкретних справ у публічній сфері органами владних повнова-жень, їх посадовими особами та адміністративними судами від-повідно до чинного законодавства.

Не претендуючи на беззаперечність та безапеляційність ви-кладених вище положень, вважаємо за найбільш прийнятну точ-ку зору, згідно з якою можливо певною мірою узагальнити про-цесуальні аспекти управлінської, юрисдикційної та судової кон-цепції адміністративного процесу, усунути дискусії щодо «вузького» та «широкого» розуміння адміністративного процесу.

Крім цього, у адміністративному процесі управлінська і су-дова форми проваджень вигідно відрізняються від своїх ближ-чих аналогів — кримінального та цивільного процесів. Усі про-цеси — кримінальний, цивільний, господарський — спрямовані на захист прав та інтересів учасників процесів, а адміністратив-ний процес, крім цього, ще й виступає як інструмент визнання та реалізації прав, свобод, інтересів і обов’язків фізичних і юри-дичних осіб, держави і суспільства в цілому. Він включає пра-вові інститути позасудового, а інколи досудового вирішення справ (здійснення провадження), яке за своїми якостями не гірше, але дешевше, швидше, менш формалізоване.

Ознаками та особливостями адміністративного процесу є наступне:

149. однією із сторін у адміністративно-процесуальних відно-синах завжди виступає орган владних повноважень, його поса-дова чи службова особа;

150. неслужбова сфера процесуальної діяльності, тобто ад-міністративно-процесуальні відносини, не пов’язані зі службо-вим підпорядкуванням (як це спостерігається у дисциплінар-них провадженнях);

151. наявність адміністративної справи, задля розгляду і вирі-шення якої й здійснюється адміністративне провадження;

152. чітка регламентація повноважень органів влади в ад-міністративному процесі, а не віртуальна узагальненість їх діяльності щодо реалізації матеріальних норм;

153. встановлення строків розгляду адміністративної справи, тобто жорстка регламентація розгляду справи у часовому вимірі, тоді як провадження в «широкому» розумінні у часові рамки не укладені (видання нормативних актів, прийняття індивідуаль-них актів, діловодство тощо).

Отже, адміністративний процес — це сфера визнання та за-безпечення реалізації прав, обов’язків, свобод і законних інте-

112

СУТНІСТЬ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ ТА ЙОГО ЗМІСТ

ресів фізичних чи юридичних осіб, а також держави шляхом розгляду і вирішення конкретних адміністративних справ, а уп-равлінська діяльність щодо реалізації норм матеріального права — це сфера функціонування всієї системи повноважних ор-ганів, реалізації власної управлінської компетенції шляхом ор-ганізаційно-правових форм і методів державного управління. Нормами адміністративного процесуального права регулюються відносини публічної адміністрації при вирішенні публічних ін-тересів учасників адміністративного процесу, а не відносини в сфері державного управління.