Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления

Исходя из вышеприведенных критериев, к формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления можно отнести местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан, а также отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, избранного населением всего муниципального образования и голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования.

Местный референдум – голосование граждан РФ, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования и обладающих избирательным правом, по вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, уставами и законами субъектов Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований.

В соответствии со статьей 22 Закона 131-ФЗ, принятое на местном референдуме решение обязательно к исполнению всеми органами и хозяйствующими субъектами, расположенными на территории муниципального образования, а также гражданами. Оно не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной и муниципальной власти. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.

Порядок выдвижения инициативы, подготовки и проведения местного референдума регулируется законами субъекта РФ в соответствии с федеральными законами и в установленных ими пределах. Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования. В голосовании участвуют граждане, достигшие 18 лет и живущие в границах муниципального образования.

В статье 12 Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» перечислены вопросы местного значения, которые не могут выноситься на местный референдум:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Муниципальные выборы – форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица местного самоуправления. Они проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В статье 2 Закона 131-ФЗ для названных лиц вводятся следующие понятия:

1) депутат – член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения ^iv[4];

2) выборное должностное лицо местного самоуправления – должностное лицо, получившее полномочия на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах (как видим, этим лицом может быть не всякий мэр, глава администрации);

3) член выборного органа местного самоуправления – выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах, например, член контрольного органа, но только в случае, если контрольный орган избран гражданами муниципального образования.

Как известно из предыдущей темы, представительный орган поселения формируется только на муниципальных выборах. Для муниципальных выборов действуют все критерии – императивно властный характер решений, принятых непосредственно гражданами; нормативное регулирование на трех уровнях власти; участие в выборах не менее определенного законами числа граждан; институализированная форма проведения с установленными законами гарантиями для граждан; территориальный охват – всё муниципальное образование, участники – избиратели.

Муниципальные выборы, как и любые другие, могут проводиться по:

1. одномандатным избирательным округам (в округе избирается один депутат),

2. многомандатным избирательным округам (в округе избираются несколько депутатов, за каждого из которых избиратели голосуют персонально),

3. по единому избирательному округу (в округе избиратели голосуют за список кандидатов, выдвинутых политической партией или общественным объединением).

Первые два варианта выборов принято называть мажоритарной избирательной системой, третий вариант – пропорциональной избирательной системой или системой конкурирующих списков. Депутатские мандаты между партиями и общественными объединениями, участвующими в выборах, при пропорциональной системе распределяются пропорционально набранным голосам. Если в одном муниципальном образовании часть депутатов избирается по пропорциональной системе, а часть – по мажоритарной, то такая избирательная система называется смешанной.

Порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов регулируется законами субъекта РФ в соответствии с федеральными законами и в установленных ими пределах.

Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ предпринята попытка устранить правовые коллизии между избирательным и муниципальным законодательством, в частности, дополнена часть 3 статьи 23 Закона 131-ФЗ. В соответствии с этими дополнениями, в законах субъекта РФ теперь требуется устанавливать многовариантность избирательных систем, которые могут применяться на муниципальных выборах^v[5]. Конкретный вид избирательной системы из предложенных субъектом РФ закрепляется в уставе муниципального образования. При выборе наиболее приемлемой системы предлагается учитывать: численность избирателей, тип муниципального образования, наличие местных отделений политических партий и (или) общественных объединений и другие обстоятельства.

При переходе от привычной мажоритарной избирательной системы к пропорциональной или смешанной системе следует особо учитывать степень развитости политической структуры местного сообщества. Представляется, что в случае формирования объединения избирателей на основе общности взглядов на проблемы местного развития («муниципальных партий»), выбор пропорциональной избирательной системы может стать предпочтительнее.

Сход граждан – форма непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек; сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (статья 25 Закона 131-ФЗ).

Как видим, это новая по содержанию форма прямой демократии, для которой оставлено старое название, имевшее ранее другой смысл. Сход и собрание были синонимами в прежнем законе о местном самоуправлении 1995 года. К сожалению, в этом же смысле термин «сход» продолжает применяться в ряде действующих федеральных законов^vi[6].

В соответствии с Законом 131-ФЗ сход правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Сход граждан в смысле названного закона – это не только форма прямого волеизъявления, но и фактически особый орган местного самоуправления, заменяющий представительный орган малого поселения. Сход обладает всеми полномочиями представительного органа, в том числе – исключительной компетенцией, установленной в части 10 статьи 35 для представительного органа любого муниципального образования.

На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода. Так же как и решения местного референдума, решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения, а органы и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение данных решений в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.

Отзыв – форма прямого волеизъявления граждан по досрочному прекращению полномочий выборного лица, осуществляемому посредством специально назначенного голосования. Отзыв фактически является одной из форм ответственности выборных лиц перед избирателями. Процедуры, связанные с подготовкой, назначением, проведением голосования по отзыву и определением его результатов совпадают с аналогичными процедурами, установленными региональным законом для местного референдума. Вместе с тем, референдумом такое голосование не является. Это связано в числе прочего и с тем, что голосование может проводиться в избирательном округе, составляющем часть территории МО. Однако минимально необходимое число участников для признания решения состоявшимся устанавливается законами.

Согласно статье 24 Закон 131-ФЗ голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения. Порядок голосования по отзыву устанавливается законом субъекта РФ с учетом следующих особенностей:

• основания и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образования, причем основаниями могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) депутата, члена выборного органа, выборного лица в случае их подтверждения в судебном порядке;

• процедура отзыва названных лиц должна обеспечивать им возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании, избирательном округе. Итоги голосования по отзыву выборного должностного лица и принятые решения подлежат обязательному опубликованию.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования – это новый электоральный институт, введенный Законом 131-ФЗ в дополнение к местному референдуму с целью получения согласия населения в некоторых случаях изменения границ и преобразования, т.е. объединения, разделения, изменения статуса муниципального образования.

Отличие процедур голосования граждан по вопросам территориальных изменений от процедур местного референдума состоит в отсутствии запрета на проведение агитации государственными и муниципальными органами, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также в отсутствии общеобязательности принятых решений. Установлена особенность реализации таких решений. Без решения о согласии граждан на изменение границ, преобразование МО, указанные территориальные изменения не могут быть произведены. Вместе с тем, получение согласия на изменение границ, преобразование не влечет за собой обязательности территориальных изменений. Окончательное решение остается за органами государственной власти субъекта РФ.

Случаи, когда может быть введена процедура голосования по изменению территориальных основ местного самоуправления, перечислены в статьях 12 и 13 Закона 131-ФЗ^vii[7], в частности, они касаются:

• отнесения территорий отдельных поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов или поселений,

• разделения или объединения поселений,

• изменения статуса городского поселения или городского округа^viii[8].

Назначается голосование представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума с указанными выше отличиями^ix[9].

Голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Итоги голосования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).